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海洋环境污染损害中直接损失的识别及评估指标体系的构建

刘伟峰 刘大海 邢文秀 王春娟 王泉斌

引用本文:
Citation:

海洋环境污染损害中直接损失的识别及评估指标体系的构建

    作者简介: 刘伟峰(1981-), 男, 山东文登人, 博士, 高级工程师, 主要研究方向为海洋环境保护管理, E-mail:liuwf@fio.org.cn;
  • 基金项目: 国家海洋局项目 SY0918003
    国家海洋局项目 BJ1418001

  • 中图分类号: X820.3

Identification and assessment index of direct losses caused by marine environmental pollution

  • CLC number: X820.3

  • 摘要: 海洋环境污染损害中直接损失的定量评估,已成为环境污染损害赔偿及行政处罚的重要依据。针对目前中国海洋环境污染损害评估工作中因环保职责分散和视角差异而存在的评估内容不衔接、量化方法不一致的问题,以人类与海洋生态系统组成的整体作为研究对象,对海洋环境污染损害进行了剖析和梳理,明确了损害的分类与范畴,特别是海洋生态系统损害与人类活动损害之间的衔接与界限;并依据法学理论和法律文件,识别出各类损害中的直接损失;进而遵循科学性和可量化性等原则,建立了直接损失的评估指标体系。此指标体系涵盖了海洋环境污染造成的人身损害、财产损害、海洋生态损害和事务性支出四类损失,具体包括身体损害、精神损害、水产品损失、固定资产损失、流动资产损失、保护财产的额外支出、恢复期间利润损失、海洋生态恢复费用、恢复期间生态损失、应急处置费、调查评估费共11项指标。研究成果可为中国海洋环境污染损害的定量评估提供有力支撑,促进损害赔偿和行政处罚工作的定量化和科学化进程。
  • 图 1  海洋环境污染损害的分类与范畴

    Figure 1.  Category of losses caused by marine environmental pollution

    表 1  海洋生态系统与人类活动受损范畴的对比一览

    Table 1.  Comparison of marine ecosystem and human activities damaged by pollution

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    表 2  海洋环境污染损害中直接损失一览表

    Table 2.  Direct losses caused by marine environmental pollution

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    表 3  海洋环境污染损害中直接损失的评估指标体系

    Table 3.  Assessment indexes of direct losses caused by marine environmental pollution

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出版历程
  • 收稿日期:  2018-06-30
  • 录用日期:  2018-10-16
  • 刊出日期:  2019-02-20

海洋环境污染损害中直接损失的识别及评估指标体系的构建

    作者简介:刘伟峰(1981-), 男, 山东文登人, 博士, 高级工程师, 主要研究方向为海洋环境保护管理, E-mail:liuwf@fio.org.cn
  • 国家海洋局第一海洋研究所, 山东 青岛 266061
基金项目:  国家海洋局项目 SY0918003国家海洋局项目 BJ1418001

摘要: 海洋环境污染损害中直接损失的定量评估,已成为环境污染损害赔偿及行政处罚的重要依据。针对目前中国海洋环境污染损害评估工作中因环保职责分散和视角差异而存在的评估内容不衔接、量化方法不一致的问题,以人类与海洋生态系统组成的整体作为研究对象,对海洋环境污染损害进行了剖析和梳理,明确了损害的分类与范畴,特别是海洋生态系统损害与人类活动损害之间的衔接与界限;并依据法学理论和法律文件,识别出各类损害中的直接损失;进而遵循科学性和可量化性等原则,建立了直接损失的评估指标体系。此指标体系涵盖了海洋环境污染造成的人身损害、财产损害、海洋生态损害和事务性支出四类损失,具体包括身体损害、精神损害、水产品损失、固定资产损失、流动资产损失、保护财产的额外支出、恢复期间利润损失、海洋生态恢复费用、恢复期间生态损失、应急处置费、调查评估费共11项指标。研究成果可为中国海洋环境污染损害的定量评估提供有力支撑,促进损害赔偿和行政处罚工作的定量化和科学化进程。

English Abstract

  • 当前中国部分海域环境污染事故频发,严重损害了海洋生态,危害群众身体健康和社会稳定。海洋环境状况的日益恶化引起党中央和国务院的高度重视,“严格环境损害赔偿”被列入“十三五”期间的生态文明体制改革任务,新修订的《海洋环境保护法》明确规定按照海洋环境污染造成的直接损失进行处罚。目前,国内外关于环境污染损害评估的研究已有不少成果[1-9],美国等发达国家已相继发布了相关的技术规范[10-12];但是,涉及海洋环境污染损害评估的研究,因聚焦于以溢油[13-16]为典型代表的污染事故对自然资源和海洋生态的损害[17-19],而忽视了人类与海洋生态系统之间的耦合关系,难免存在人类与海洋生态系统遭受的损失相互重叠、不相衔接的问题。同时,由于中国海洋环境损害评估的权责原散落在环保、海洋、渔业、海事等不同部门,各部门制定的技术规范仅针对其职责范围内的损害[20-24],未能充分考虑海洋环境的整体性和特殊性,在一定程度上仍然存在评估内容不衔接、量化方法不一致的问题。由此导致中国司法部门在海洋环境污染损害案件的处理中依然面临审理难的窘境,海洋环境违法行为难以得到应有的惩处。随着中国国家机构改革的进行,原分散的海洋环境保护职责逐步整合到新组建的生态环境部门,制定统一的海洋环境损害评估技术规范已势在必行。因此,本文拟以人类与海洋生态系统组成的整体作为研究对象,对海洋环境污染损害进行深入剖析和系统梳理;并依据法学理论和法律文件,对污染损害中的直接损失进行识别;进而遵循科学性和可量化性等原则,构建直接损失的评估指标体系。这对于进一步提升中国海洋环境污染的损害评估技术、促进损害索赔和行政处罚工作的定量化和科学化进程,具有重要的理论价值和现实意义。

    • 海洋环境污染通常是指人类改变了海洋原来的状态,使海洋生态系统遭到破坏。由于海洋与人类的生产和生活有着千丝万缕的联系,海洋环境污染将难以避免地扰乱人类的正常生产和生活。因此从广义的角度看,海洋环境污染损害的对象应为人类与海洋生态系统相互作用的复杂整体。根据《海洋环境保护法》,海洋环境污染损害指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。海洋环境污染的损害对象涵盖了人类自身、人类活动和海洋生态系统,并在法律层面得以明确。

      (1) 人类自身损害:海洋环境污染事故发生后,人类因在受污染的海洋环境中作业、游泳或食用了受污染的海产品,可导致人的健康遭受侵害,造成人体疾病、伤残、死亡或精神状态的不利改变[16]

      (2) 人类活动损害:海洋环境污染事故可造成人类涉海活动的财产损失、停产或减产。基于中国的海洋产业分类[25],并参考国内外海洋环境污染事故典型案例[26-29],可能遭受海洋环境污染损害的人类活动主要为渔业生产、工业生产、基因产业、海洋旅游、文艺创作、科学研究、涉海服务、交通运输等。

      (3) 海洋生态系统损害:污染事故对海洋生态系统的损害是源于对系统中的海洋生物、非生物环境等各组分的损害,进而导致各组分进行的生态过程受阻或功能减弱,最终导致海洋生态系统无法或不能全部实现其原有的服务价值[30]。该服务价值是指一定时间内海洋生态系统通过一定的生态过程向人类提供的赖以生存和发展的产品和服务[31-32],可分为供给服务、调节服务、文化服务和支持服务共四类14项[33-34]

    • (1) 法学理论通说

      直接损失是与间接损失相互对立而存在的概念。直接损失和间接损失的分类虽已成为法学界的习惯用法,但对于两者的界定尚没有定论。法学理论通说认为,直接损失是指因遭受不法侵害而使现有财产必然减少或消灭,是既得利益的丧失或现有财产的减少;间接损失则是可得利益的丧失或未来财产的减损,是相对人未实际取得的期待利益,不能排除因意外情况的发生而导致无法实际取得的风险[35-36]。简言之,直接损失是“在手而逸去”,间接损失是“该得而未得”[37]

      从语义上解释,直接是指不经过中间媒介的,而间接则需借助中间媒介方能与既定对象发生关联。可见,直接并不与现有、既得等词语有任何语义上的关联,间接也并无未来、不确定等含义。因而,此理论通说的论断并没有严格语义学上的出处,仅是一种习惯性的分类。事实上,损失归属于直接或间接,更多的与因果关系相连[38]

      (2) 法律文件规定

      中国法律体系中,“直接损失”的用语,在《海洋环境保护法》新修订之前,仅《国家赔偿法》一部法律采用,但并未明确其定义,更无其他立法参考予以明确其内涵外延,以致学界和司法实践莫衷一是[39]。因而,在中国目前的立法和司法中,何谓侵权责任造成的直接损失,尚未形成一个明确的且具有法律效力或权威性的具体含义。基于国家的经济和财力负担状况,《国家赔偿法》在赔偿标准方面采取了抚慰性原则,即以赔偿直接损失为主。随着中国社会经济的发展,对直接损失进行重新解释并适当扩大其涵涉范围的呼声日益强烈。司法实践中一般是由办案法官运用各种裁判解释方法结合案情进行具体判断,尽可能地将应当赔偿的损失纳入直接损失的范畴[39]

      《海洋环境保护法》中同样采用了直接损失的概念,也并未明确直接损失的含义,应该是考量到海洋环境污染损害的复杂性,较多的间接损失难于预见和确定,为裁判解释留有空间。依据《民法通则》和《侵权责任法》,因污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任,侵权责任依据行为与损害之间是否存在因果关系来判断。因此,海洋环境污染损害作为一种民事侵权行为,应采用全面赔偿原则,赔偿范围不应局限于理论通说中的直接损失,还应参照民事侵权的相关法律将存在因果关系的间接损失纳入。

    • 评估指标体系是指由表征评估对象各方面特性及其相互联系的多个指标所构成的具有内在结构的有机整体[40]。为保证指标体系的科学合理,评估指标的选择一般应遵循以下原则。

      (1) 科学性原则:评估指标的选择要以科学理论为基础,每个指标应含义明确,能客观真实地反映评估对象的本质内涵。

      (2) 系统性原则:评估指标之间要有一定的逻辑关系,既相互独立,又彼此联系,共同构成一个有机统一体。

      (3) 典型性原则:评估指标应具有一定的典型代表性,既不能过多过细,使指标过于繁琐,又不能过少过简,出现信息遗漏。

      (4) 可操作、可量化性原则:评估指标要有统一的计算量度和方法,计算量度的一致可确保评估结果的可比性,计算方法应简明易懂且数据易获,便于定量处理。

      依据上述指标选择原则,在识别出海洋环境污染损害中直接损失的基础上,采用层次分析法对直接损失的评估指标进行筛选。

    • 人类自身的受损范畴较为清晰,与人类活动和海洋生态系统不存在重叠。人类活动与海洋生态系统之间因存在相互作用、相互影响的耦合关系,故两者的受损范畴缺乏明显的界限,对其剖析和梳理如下。

      (1) 渔业生产:海洋环境污染导致人工养殖或捕捞的水产品数量减少或质量下降。

      (2) 工业生产:污染导致利用海水、海洋生物等作为原料进行生产的海洋盐业、海洋化工业、海洋药物和生物制品业等企业产品损失、停产或减产。

      (3) 基因产业:污染导致某种海洋野生物种基因发生变异或该物种灭绝,从而影响人类利用海洋野生物种所携带的基因信息对人工养殖品种进行改良[41]

      (4) 海洋旅游:海水或岸滩污染导致滨海景区、游乐场所等封闭或游客减少。

      (5) 文艺创作:海洋环境污染导致影视剧拍摄延期、文艺活动取消而造成经济损失。

      (6) 科学研究:污染事故因对海洋科研设备造成损坏或影响科研进程而造成损失;如对某一特殊生境造成毁灭性破坏,其海洋科研价值损失甚至无法衡量。

      (7) 涉海服务:因海水污染、水产品资源受损或游客减少而导致该区的餐饮、住宿、渔具店等滨海服务企业营业利润减少。

      (8) 交通运输:因污染事故发生于港口航道等交通要道,事故应急处置造成港区船舶通航短期中断而造成经济损失。

    • 海洋生态系统与人类活动受损范畴的对比如表 1所示。

      表 1  海洋生态系统与人类活动受损范畴的对比一览

      Table 1.  Comparison of marine ecosystem and human activities damaged by pollution

      (1) 供给服务

      食物生产:污染导致海洋生态系统向人类提供的各种鱼、虾、贝、藻等海产品资源数量减少或质量降低,受损的食物资源既包括人工养殖的海产品,也包括天然的渔业资源。

      原料生产:污染导致海洋生态系统向人类提供的海水、海洋生物等各种工业原料数量减少或使用素质降低。

      基因资源供给:污染导致海洋中某种野生物种基因发生变异或该物种灭绝,海洋生物基因资源遭受破坏。

      食物生产、原料生产、基因资源供给3项供给服务价值的实现依附于人类生产活动,其遭受污染损害的主体为从事相关产业的个人或企事业单位,与人类活动的渔业生产、工业生产、基因产业相同。

      (2) 调节服务

      气体调节和气候调节:海洋生态系统中的浮游植物、海藻床、红树林及滨海湿地等不断地通过光合作用、生物泵等生态过程向大气中释放氧气和吸收大气中的二氧化碳,即“海洋碳汇”。污染对海洋植物的损害,导致海洋生态系统维持空气质量和稳定大气组分能力的减弱[42]

      废物处理:海洋生态系统因具有环境自净能力而能够容纳一定负荷的污染物,但这种自净能力是有限度的,当大量污染物进入海洋环境会导致海洋生态系统降解处理污染物的能力减弱甚至丧失。

      生物控制:海洋生态系统因对一些有害生物具有调节和控制作用,可减少赤潮等灾害的发生概率[41],当海洋环境污染从多方面改变海洋生态系统的正常结构,会影响其生物控制功能,增大相关灾害发生概率。

      干扰调节:海洋生态系统中的红树林、珊瑚礁等生境对风暴潮、台风等自然灾害具有衰减及缓冲作用[41],海洋环境污染对这些生境的损害会削弱海洋生态系统抵御自然灾害的能力。

      气体调节、气候调节、废物处理、生物控制、干扰调节5项调节服务价值的实现无需人类活动的参与,其遭受的损害属于人类公共利益损害。

      (3) 文化服务

      休闲娱乐:海洋环境污染可损害海水水质,破坏自然风光,令游客望而却步,导致海域的旅游资源价值下降。

      文化用途:美丽的海洋环境可以激发人类创作出优秀的文艺作品,而海洋环境污染却会破坏人类进行文艺创作的灵感和场所。

      知识扩展:海洋生态系统因其复杂多样的性质,吸引着人类不断地对其探索和研究,人类的知识体系也因此而不断地得到补充和完善。污染对海洋生态系统的破坏,会阻碍人类对海洋的探索和知识扩展。

      休闲娱乐、文化用途、知识扩展3项文化服务价值的实现同样依附于人类活动,受害主体为从事相关行业的个人或企事业单位,与人类活动的海洋旅游、文化创作、科学研究在本质上是相同的。

      (4) 支持服务

      初级生产、营养物质循环、生物多样性维持3项支持服务,是海洋生态系统保证供给服务、调节服务和文化服务的提供所必需的基础服务,其价值已通过其他服务所体现[41],因而为避免重复计算,污染对其造成的损失不应再予以考虑。

      综上,海洋生态系统与人类活动的受损范畴存在着交叉重叠,重叠部分为海洋生态系统的供给服务和文化服务损害,重叠原因在于此两类服务价值的实现依附于人类活动。

    • 根据受害主体类型的不同,通过剔除重复内容和明确彼此界限,海洋环境污染损害的分类与范畴如图 1所示。

      图  1  海洋环境污染损害的分类与范畴

      Figure 1.  Category of losses caused by marine environmental pollution

      (1) 人类自身损害:包括人体疾病、伤残、死亡或精神状态的不利改变,由受害人直接索赔。

      (2) 人类活动损害:涵盖渔业生产、工业生产、基因产业、海洋旅游、文艺创作、科学研究、涉海服务、交通运输等行业的经济损失,由受害的个人或企事业单位直接索赔。由于天然渔业资源具有公益属性,渔业生产中受损的渔民并不具体或难以准确界定,在中国司法实践中一般由代表公共利益的政府组织代为索赔,因此渔业生产损失应仅包括人工养殖损失。

      (3) 海洋生态系统损害:仅包括对天然渔业资源供给、气体调节、气候调节、废物处理、生物控制、干扰调节等公益性服务的损害,由政府组织代为索赔。

      (4) 其他损害:主要为国家各级政府与相关单位为保护公众健康、公私财产和海洋生态环境而开展应急处置、调查评估等相关工作所支出的费用,由政府组织与相关单位直接索赔。

      四类损害之间界限明确又相互衔接,为保证海洋环境污染损害评估的科学性和合理性提供了前提。

    • 人类自身损害的受害主体为个人,根据法学界关于直接损失的理论通说,海洋环境污染致使人体疾病、伤残、死亡或精神状态的不利改变后,受害人为恢复健康而就医治疗的各项支出、丧葬费等为直接损失;而在健康恢复期间因误工或丧失劳动能力而减少的收入(例如误工费、残疾赔偿金、死亡赔偿金等)则属于间接损失。

      但是,根据《侵权责任法》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》法释[2003]20号[43]和《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》法释[2001]7号[44],误工费、残疾赔偿金、死亡赔偿金、精神抚慰费等几个特殊的费用是可以索赔的可得利益损失,因此必须纳入直接损失的赔偿范围。

    • 人类活动的受害主体为个人或企事业单位,根据法学理论通说,因海洋环境污染导致的现有产品损失、设施损失、其他资产损失、以及为继续生产而额外支出的清污费用均属于直接损失。而在环境恢复期间,因受害主体停产或减产而造成的利润损失,以及其他应得而未得的利益损失,均属于间接损失。

      但是,根据《侵权责任法》,如果能够判定人类活动因停产或减产而造成的利润损失及其他应得而未得的利益损失与污染损害行为存在因果关系,那么此类间接损失的赔偿可以得到法院支持,因此应当将其纳入赔偿范围。

    • 海洋生态系统损害的索赔主体为政府组织,根据法学理论通说,海洋环境污染发生后,为恢复海洋生态系统的服务功能而采取的修复措施的费用属于直接损失;而在海洋生态系统恢复期间的服务价值损失则属于间接损失。

      但是,根据《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》法释[2017]23号[45],海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围包括恢复期间损失,即受损害的海洋生态系统服务功能部分或者完全恢复前的海洋生态损失是应当赔偿的。海洋生态系统向人类提供的服务是可预见的,其服务功能的丧失或减弱与环境污染行为存在因果关系,因此将其纳入直接损失的赔偿范围是合理的。

    • 政府与相关单位在开展应急处置、调查评估等过程中的实际支出与污染事故存在直接因果关系,应属于直接损失的范畴。

      海洋环境污染损害中直接损失的范畴详见表 2

      表 2  海洋环境污染损害中直接损失一览表

      Table 2.  Direct losses caused by marine environmental pollution

    • 遵循科学性、系统性、典型性的原则,人类自身的直接损失(即人身损害)的评估指标可确定为身体损害和精神损害。此两项指标能够代表人类自身遭受的全部直接损失,其赔偿数额可分别按《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》[43]和《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》[44]计算,符合可操作及可量化性的指标筛选原则。

    • 人类活动的直接损失主要为财产性损失(即财产损害),其评估指标按财产类型可确定为水产品损失、固定资产损失、流动资产损失、保护财产的额外支出、恢复期间利润损失。这5项指标能够系统、全面地反映各种人类活动的直接损失。其中,恢复期间利润损失应是与环境污染行为存在因果关系且可预见的,因基因资源丧失而损失的未来可得利益、因影响科研进程而造成的损失、环境恢复期间文艺创作损失等,虽然与环境污染行为存在因果关系,但由于难以预见和估量,因此暂不纳入评估指标体系。恢复期间利润损失可采用收益现值法评估,即基于年均利润收入减少额与污染影响时间估算[46];水产品损失可依据《渔业污染事故经济损失计算方法》[24]计算;固定资产损失一般可采用修复费用法或重置成本法[20]评估;流动资产损失可通过评估资产的残存价值与原有价值的差值来确定[20];保护财产的额外支出按实际支出统计[20]即可;5项指标均具有较好的可操作及可量化性。

    • 海洋生态系统的直接损失(即海洋生态损害)的评估内容包括海洋生态恢复费用和恢复期间生态损失。海洋生态恢复费用的计算可依据《海洋生态损害评估技术导则》[22-23]。恢复期间生态损失,包括天然渔业资源供给、气体调节、气候调节、废物处理、生物控制、干扰调节等海洋生态系统服务价值损失。其中,天然渔业资源损失计算可依据《渔业污染事故经济损失计算方法》[24],废物处理服务价值损失评估可依据《海洋生态损害评估技术导则第1部分:总则》[22]中的环境容量损失评估方法,这两项损失具有较好的可操作及可量化性,可筛选为评估指标。对于气体调节、气候调节、生物控制、干扰调节这4项服务价值的损失,因目前还缺少能被广泛认可的数额量化方法,其赔偿难以得到法院支持,故暂时不宜纳入评估指标体系;随着支付意愿法[1]等量化方法的成熟,这4项服务价值可列为评估指标。

    • 其他直接损失主要为政府组织与相关单位的事务性支出,包括应急处置费和调查评估费。应急处置费为减轻或者防止海洋环境污染损害所采取的合理应急处置措施而发生的费用,不包括已计入保护财产的额外支出、海洋生态恢复费用的部分。调查评估费为调查、勘查、监测污染区域和评估污染损害风险与实际损害所发生的费用。这两项费用按实际支出汇总统计即可,应作为评估指标。

      综上,直接损失评估指标体系如表 3所示,涵盖海洋环境污染造成的人身损害、财产损害、海洋生态损害和事务性支出四类损失,包括身体损害、水产品损失、海洋生态恢复费用、应急处置费等11项评估指标。

      表 3  海洋环境污染损害中直接损失的评估指标体系

      Table 3.  Assessment indexes of direct losses caused by marine environmental pollution

    • (1) 海洋环境污染损害可分为人类自身损害、人类活动损害、海洋生态系统损害和其他损害;因海洋生态系统的供给服务和文化服务价值的实现依附于人类活动,故此两类生态服务损害与人类活动损害重叠,海洋生态系统损害应仅包括天然渔业资源供给、气体调节、气候调节、废物处理、生物控制、干扰调节等公益性生态服务价值的损失。

      (2) 人类自身损害中的医疗费、误工费及精神抚慰费等均属于直接损失范畴;人类活动损害中的直接损失包括现有财产损失,以及与环境污染行为存在因果关系的环境恢复期间因停产或减产而造成的利润损失及其他应得而未得的利益损失;海洋生态系统的恢复费用、恢复期间的公益性生态服务价值损失均属于直接损失范畴;政府与相关单位在开展应急处置、调查评估等过程中的实际支出亦属于直接损失范畴。

      (3) 海洋环境污染损害中直接损失的评估指标体系由人身损害、财产损害、海洋生态损害和事务性支出四类指标构成,共包括身体损害、精神损害、水产品损失、固定资产损失、流动资产损失、保护财产的额外支出、恢复期间利润损失、生态恢复费用、恢复期间生态损失、应急处置费和调查评估费共11项评估指标。

      (4) 海洋生态系统恢复期间的气体调节、气候调节、生物控制、干扰调节这4项生态服务价值的损失,因目前还缺少有效的量化方法而暂未列为直接损失评估指标,随着环境价值评估技术的发展,应逐步纳入评估指标体系。

      (5) 随着法学界对“直接损失”重新解释的不断深入和鉴定评估技术的进步,因基因资源丧失而损失的未来可得利益等难以预见和估量的间接损失,将会逐步纳入赔偿范畴。

参考文献 (46)

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