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  • ISSN 1007-6336
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我国海岸线保护利用现状及管理对策

刘亮 王厚军 岳奇

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我国海岸线保护利用现状及管理对策

    作者简介: 刘 亮(1984-),男,天津人,硕士,主要研究方向为海洋环境保护、海洋空间规划,E-mail: linclau@163.com;
  • 中图分类号: P748

Current situation and management countermeasures of coastline protection and utilization in China

  • 摘要: 海岸线是沿海地区海洋经济发展的空间载体,也是保护海洋环境、维持海岸带生态平衡的重要平台。广义上可分为自然岸线和人工岸线两类。20世纪90年代以来,随着中国沿海地区经济社会快速发展,近岸海域和海岸线开发强度不断加大,截至2016年,全国人工岸线比例已超过68.5%,个别省市人工岸线已超过90%。海岸线超负荷开发利用带来了环境问题,也给海岸线的保护和管理造成了困难。建议从确立海岸线管理制度、建立自然岸线保有率责任监督机制、实施海岸线整治修复以及落实海岸线监督管理等角度开展工作,推进新时期我国海岸线资源保护和利用管理工作。
  • 图 1  大连市管理岸线与实际岸线

    Figure 1.  Managing coastline and real coastline in Dalian

    图 2  防城港生态护岸剖面图[12]

    Figure 2.  Section structure of ecological revetment in Fangcheng port

    表 1  沿海各地各种海岸线类型的长度统计 单位:km

    Table 1.  The length of coastline for each provinces(autonomous regions and municipalities ) in China(Unit: km)

    区域岸线
    类型
    泥质
    岸线
    砂砾质
    岸线
    基岩
    岸线
    河口
    岸线
    人工
    岸线
    合计
    辽宁822402125515212110
    河北1439345394486
    天津0000153153
    山东3997558882512783345
    江苏0288871889
    上海0000211211
    浙江0267471814272218
    福建35725410991217653487
    广东4087153843525724114
    广西20011231612801629
    香港34212140126395
    澳门00002121
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    表 2  截至2015年全国大陆岸线统计

    Table 2.  Statistical data of coastline to 2015

    一级名称二级名称岸线合计/km岸线占比/(%)比例/(%)
    自然岸线基岩岸线3454.518.631.5
    砂质岸线1318.27.1
    泥质岸线395.92.1
    生物岸线592.43.2
    河口岸线95.50.5
    小计 5856.531.5
    人工岸线养殖围堤 4542.7 24.468.5
    盐田717.93.9
    农田围堤790.74.2
    建设围堤2213.711.9
    港口码头岸线 3493.718.8
    交通围堤 169.20.9
    护岸和海堤762.64.1
    丁坝57.30.3
    小计 12747.868.5
    合计18604.3100.00
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    表 3  国家和地方涉海岸线管理法律法规

    Table 3.  Brief introduction of management policy of China's coastline

    层面地区/部门发布时间名称具体内容
    国家层面自然资源部(原国家海洋局)2017-03《海岸线保护与利用管理办法》全文
    国务院2017-11(修订)《中华人民共和国海洋环境保护法》对特殊生境海岸的保护提出了要求,明确了海岸工程建设项目环境保护要求和措施
    国务院2016-03《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》提出加强海岸带保护与修复,自然岸线保有率不低于35%目标
    中共中央、国务院2015-09《生态文明体制改革总体方案》提出了建立自然岸线保有率控制制度等措施严格控制自然岸线利用
    中共中央、国务院2015-05《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了自然岸线保有率不低于35%的目标
    国务院2017-03(修订)《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》严格控制污染,保护和改善近岸海洋环境的角度,对海岸工程建设提出了环境保护要求
    国务院2012-03《全国海洋功能区划(2011-2020年)》提出了严格控制占用海岸线的开发利用活动,至2020年,大陆自然岸线保有率不低于35%,同时开展开展海域海岸带整治修复
    国务院2015-04《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》提出将自然海岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核,到2020年,全国自然岸线保有率不低于35%的要求
    地方层面海南省2013-04《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》全文
    浙江省2015-03《浙江省人民政府办公厅关于加强海岸线统筹协调管理工作的通知》提出了建立健全海岸线统筹协调运行机制、加强海岸线保护与利用规划管理、规范海岸线保护与使用项目管理、加强海岸线资源动态监管等要求
    青岛市2014-05《青岛市关于加强海岸带设施管理的通知》要求海岸带设施的建设和利用要以青岛市土地利用总体规划、海洋功能区划、海域和海岸带保护利用规划为依据,从自然环境与自然资源现状出发,根据全市经济社会发展的需要,依法组织实施,统筹兼顾经济效益、社会效益和环境效益
    葫芦岛市2015-11《葫芦岛市海岸带保护与开发管理暂行办法》对海岸线保护利用的管理、监督、规划等作出了规定
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    表 4  涉海岸线管理管理部门主要职责、依据[5]

    Table 4.  Main responsibilities and basis of coastal-related management departments

    涉及部门职责依据
    国家发改委岸线利用的总体平衡和协调
    交通部门港口岸线和规划管理,核准港口岸线资源《海上交通安全法》《港口法》
    水利部门沿岸海塘及防洪安全、海岸围垦、水利工程开发管理《水法》《防洪法》
    渔业部门沿岸渔业资源的开发与保护管理,渔业使用滩涂的管理,养殖证核发《渔业法》及实施细则
    旅游部门滨海旅游开发管理
    环保部防止海岸工程和陆源污染损害海洋环境《环境保护法》《海洋环境保护法》
    土地部门滩涂的规划利用、资源管理秩序《土地管理法》及实施条例
    林业部门沿海滩涂湿地规划利用、管理保护《湿地保护管理规定》
    各大流域水利委员会(为水利部的派出机构)指导流域内河流、湖泊及河口滩涂的治理和开发;负责授权范围内的河段、河道、提防、岸线管理《珠江河口管理办法》《黄河河口管理办法》《长江口综合整治开发规划》
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出版历程
  • 收稿日期:  2019-03-04
  • 录用日期:  2019-05-27
  • 网络出版日期:  2019-06-04
  • 刊出日期:  2020-10-20

我国海岸线保护利用现状及管理对策

    作者简介:刘 亮(1984-),男,天津人,硕士,主要研究方向为海洋环境保护、海洋空间规划,E-mail: linclau@163.com
  • 国家海洋技术中心,天津 300112

摘要: 海岸线是沿海地区海洋经济发展的空间载体,也是保护海洋环境、维持海岸带生态平衡的重要平台。广义上可分为自然岸线和人工岸线两类。20世纪90年代以来,随着中国沿海地区经济社会快速发展,近岸海域和海岸线开发强度不断加大,截至2016年,全国人工岸线比例已超过68.5%,个别省市人工岸线已超过90%。海岸线超负荷开发利用带来了环境问题,也给海岸线的保护和管理造成了困难。建议从确立海岸线管理制度、建立自然岸线保有率责任监督机制、实施海岸线整治修复以及落实海岸线监督管理等角度开展工作,推进新时期我国海岸线资源保护和利用管理工作。

English Abstract

  • 海岸线是海洋与陆地分界线,具有重要的生态功能和资源价值,是发展海洋经济的前沿阵地。20世纪90年代以来,随着沿海地区经济社会快速发展,海岸线和近岸海域开发强度不断加大,保护与开发的矛盾日益凸显。由于海岸线管理法律法规体系不健全,开发利用缺少统筹规划,多头管理,管控手段和措施不足,出现了港口开发、临海工业和城镇建设大量占用海岸线、自然岸线资源日益缩减、海岸景观和生态功能遭到破坏、公众亲海空间严重不足等问题。

    鉴于海岸线保护与利用管理形势十分严峻,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《水污染防治行动计划》等党中央国务院文件对实施自然岸线控制制度提出了明确要求。加强海岸线保护与利用管理,对拓展蓝色经济空间、保护海洋生态环境及建设“美丽中国”具有重要意义。

    • 《1∶5000 1∶10000地形图图式》(GB/T5791-93)中规定,海岸线是平均大潮高潮线时水陆分界的痕迹线。《1∶500 1∶1000 1∶2000地形图图式》(GB/T7929-1995)规定,海岸线指以平均大潮高潮的痕迹线所形成的水陆分界线。《中国海图图式》(GB/T12319-1998)中规定,海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。《海洋学术语海洋地质学》(GB/T18190-2000)中规定,海陆分界线是指多年大潮平均高潮位时海陆分界线。我国近海海洋综合调查专项海岸线修测技术规程规定,海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。综上所述,关于海岸线的定义尽管在各自表述上略有差别,但核心内涵相同,即海岸线是指平均大潮高潮线。

    • 海岸线可以根据海岸线自然状态改变与否、海岸线底质与空间形态、海岸线使用功能用途和保护类别进行划分,而各种分类方法之间不同类型岸线的内涵界定会有重合。

      (1)按海岸线自然状态改变与否划分

      根据我国近海海洋综合调查专项(908专项)海岸线修测技术规程以及《海域使用分类》(HY/T123-2009),我国海岸线分为自然岸线、人工岸线和河口岸线3类。《海岸线保护与利用管理办法》规定,自然岸线是指由海陆相互作用形成的海岸线,包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线和生物岸线等原生岸线。自然海岸线是在长期海陆相互作用下,形成的海陆空间自然分界线,其在空间形态上一般具有形态曲折及走向自然,位置相对固定等特点。自然海岸线由于是长期的海陆自然环境演变的结果,海岸潮滩生态系统结构完整,功能稳定,具有相对较强的自我调节能力。其中自然岸线分为沙质岸线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线和生物岸线(生物海岸主要包括珊瑚礁海岸、红树林海岸和芦苇海岸等,下同)。

      人工海岸线是指通过人工修筑堤坝和围堰等海岸工程方式,将自然海岸形态改变成为人工海岸形态的人造海岸线[1-2]。人工海岸线是由人类根据海洋开发利用的需要而修筑形成的海陆空间分界线,其在空间形态上具有走向平直及滩坡陡峭等特征。人工海岸线多位于潮间带,甚至潮下带,导致海岸自然潮滩空间被大幅压缩,甚至完全缺失,生态系统结构受损,潮滩湿地功能衰减。人工岸线分为防潮堤、防波堤、护坡、挡浪墙、码头、防潮闸和道路等挡水(潮)构筑物的岸线。

      原国家海洋局全国海岸线调查统计工作中,人工岸线包括防潮堤、防波堤、护坡、挡浪墙、码头、防潮闸和道路等挡水(潮)构筑物的岸线,自然岸线包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、生物岸线及河口岸线等。上述定义将河口岸线归到了自然岸线中,同时丰富了自然岸线的范围。

      (2)按照海岸线底质与空间形态划分

      根据我国近海海洋综合调查专项(908专项)海岸线修测技术规程,自然岸线按照海岸线底质与空间形态细分可以分为:砂质岸线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线和生物岸线等。根据索安宁等[3]的研究成果,按照海岸线底质与空间形态可以将海岸线分为基岩海岸线、砂质海岸线、淤泥质海岸线、生物海岸线和河口海岸线。可以看到上述分类方法基本一致,都是按照海岸线原生属性进行分类。

      (3)按照保护类别划分

      《海岸线保护与利用管理办法》规定,国家对海岸线实施分类保护与利用。根据海岸线自然资源条件和开发程度,分为严格保护、限制开发和优化利用3类。将自然形态保持完好及生态功能与资源价值显著的自然岸线划为严格保护岸线,主要包括优质沙滩、典型地质地貌景观、重要滨海湿地、红树林和珊瑚礁等所在海岸线;自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好及开发利用程度较低的海岸线划为限制开发岸线;人工化程度较高及海岸防护与开发利用条件较好的海岸线划为优化利用岸线,主要包括工业、城镇和港口航运设施等所在岸线。

    • 根据《中国近海自然环境与资源基本状况》,沿海各地各种海岸线类型的长度见表1

      区域岸线
      类型
      泥质
      岸线
      砂砾质
      岸线
      基岩
      岸线
      河口
      岸线
      人工
      岸线
      合计
      辽宁822402125515212110
      河北1439345394486
      天津0000153153
      山东3997558882512783345
      江苏0288871889
      上海0000211211
      浙江0267471814272218
      福建35725410991217653487
      广东4087153843525724114
      广西20011231612801629
      香港34212140126395
      澳门00002121

      表 1  沿海各地各种海岸线类型的长度统计 单位:km

      Table 1.  The length of coastline for each provinces(autonomous regions and municipalities ) in China(Unit: km)

    • 根据许宁的研究结果[4],截至2015年,全国海岸线总长为18604.3 km,其中人工岸线总长为12747.8 km,自然岸线总长5856.5 km。人工岸线中养殖围堤、港口码头及建设围堤岸线占比较高,分别为24.4%、18.8%以及11.9%,三种利用方式综合超过了全国岸线总长的55%。养殖围堤岸线中广东省以962.9 km位居首位,福建省和山东省养殖围堤岸线也均超过了650 km;港口码头岸线中辽宁省以873.8 km居于首位,山东省也超过825 km,详细见表2

      一级名称二级名称岸线合计/km岸线占比/(%)比例/(%)
      自然岸线基岩岸线3454.518.631.5
      砂质岸线1318.27.1
      泥质岸线395.92.1
      生物岸线592.43.2
      河口岸线95.50.5
      小计 5856.531.5
      人工岸线养殖围堤 4542.7 24.468.5
      盐田717.93.9
      农田围堤790.74.2
      建设围堤2213.711.9
      港口码头岸线 3493.718.8
      交通围堤 169.20.9
      护岸和海堤762.64.1
      丁坝57.30.3
      小计 12747.868.5
      合计18604.3100.00

      表 2  截至2015年全国大陆岸线统计

      Table 2.  Statistical data of coastline to 2015

    • 2017年3月31日,原国家海洋局印发的《海岸线保护与利用管理办法》,是我国首个专门关于海岸线的政策法规性文件(表3)。此外,《中华人民共和国海洋环境保护法》对特殊生境海岸的保护提出了要求,明确了海岸工程建设项目环境保护要求和措施。《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》也从加强海岸工程建设项目的环境保护管理、严格控制污染、保护和改善近岸海洋环境的角度,对海岸工程建设提出了环境保护要求。《全国海洋功能区划(2011-2020年)》在目标中提出了严格控制占用海岸线的开发利用活动,至2020年,大陆自然岸线保有率不低于35%,同时开展海域海岸带整治修复。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出了建立自然岸线保有率控制制度等措施严格控制自然岸线利用。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了自然岸线保有率不低于35%的目标。《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号)提出将自然海岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核,到2020年,全国自然岸线保有率不低于35%的要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》提出加强海岸带保护与修复,自然岸线保有率不低于35%的目标。

      层面地区/部门发布时间名称具体内容
      国家层面自然资源部(原国家海洋局)2017-03《海岸线保护与利用管理办法》全文
      国务院2017-11(修订)《中华人民共和国海洋环境保护法》对特殊生境海岸的保护提出了要求,明确了海岸工程建设项目环境保护要求和措施
      国务院2016-03《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》提出加强海岸带保护与修复,自然岸线保有率不低于35%目标
      中共中央、国务院2015-09《生态文明体制改革总体方案》提出了建立自然岸线保有率控制制度等措施严格控制自然岸线利用
      中共中央、国务院2015-05《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了自然岸线保有率不低于35%的目标
      国务院2017-03(修订)《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》严格控制污染,保护和改善近岸海洋环境的角度,对海岸工程建设提出了环境保护要求
      国务院2012-03《全国海洋功能区划(2011-2020年)》提出了严格控制占用海岸线的开发利用活动,至2020年,大陆自然岸线保有率不低于35%,同时开展开展海域海岸带整治修复
      国务院2015-04《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》提出将自然海岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核,到2020年,全国自然岸线保有率不低于35%的要求
      地方层面海南省2013-04《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》全文
      浙江省2015-03《浙江省人民政府办公厅关于加强海岸线统筹协调管理工作的通知》提出了建立健全海岸线统筹协调运行机制、加强海岸线保护与利用规划管理、规范海岸线保护与使用项目管理、加强海岸线资源动态监管等要求
      青岛市2014-05《青岛市关于加强海岸带设施管理的通知》要求海岸带设施的建设和利用要以青岛市土地利用总体规划、海洋功能区划、海域和海岸带保护利用规划为依据,从自然环境与自然资源现状出发,根据全市经济社会发展的需要,依法组织实施,统筹兼顾经济效益、社会效益和环境效益
      葫芦岛市2015-11《葫芦岛市海岸带保护与开发管理暂行办法》对海岸线保护利用的管理、监督、规划等作出了规定

      表 3  国家和地方涉海岸线管理法律法规

      Table 3.  Brief introduction of management policy of China's coastline

    • 海南省于2013年发布了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》,是目前我国由省级地方人大制定的唯一现行有效有关海岸带管理的地方性法规。《规定》明确了海岸带规划是海岸带保护管理的重要依据和手段,是加强海岸带管理的核心制度(表3)。

      浙江省于2015年发布了《浙江省人民政府办公厅关于加强海岸线统筹协调管理工作的通知》,提出了建立健全海岸线统筹协调运行机制、加强海岸线保护与利用规划管理、规范海岸线保护与使用项目管理和加强海岸线资源动态监管等要求,为进一步加强海岸线统筹协调管理,规范海岸线资源开发秩序,有效保护和合理开发利用海岸线资源,促进海洋经济可持续发展提供了政策保障。

      青岛市为加强海岸带设施的科学管理与合理利用,充分发挥海岸带设施在建设宜居幸福的现代化国际城市中的作用,于2014年出台了《青岛市关于加强海岸带设施管理的通知》,要求海岸带设施的建设和利用要以青岛市土地利用总体规划、海洋功能区划、海域和海岸带保护利用规划为依据,从自然环境与自然资源现状出发,根据全市经济社会发展的需要,依法组织实施,统筹兼顾经济效益、社会效益和环境效益。

      葫芦岛市也于2015年11月经市人民政府第23次常务会议通过了《葫芦岛市海岸带保护与开发管理暂行办法》,对海岸线保护利用的管理、监督和规划等作出了规定。

    • 《海岸线保护与利用管理办法》(国海发〔2017〕2号),是我国目前唯一一部专门针对海岸线的管理文件,其约束力和执行力还有待检验。其他涉及海岸带的法律针对性不强,缺乏强有力的综合协调管理制度。《中华人民共和国海域使用管理法》和全国海洋功能区划制度虽然建立了海洋保护与利用的基本管理制度,但是具有可操作性的海岸线使用管理的法律法规与规划体系尚未建立。在海岸线保护中,缺少针对性和层次性,未能形成统一有效的差别化管理模式,自然岸线分级分类保护制度尚不完善,没有一套统一和规范的体系,如何分级,如何保护等问题亟待解决。目前与海岸线管理有关的法律法规,既有涉海法规,也有不涉海法规,海岸带管理法规规范主要存在于涉海法律法规中,另有许多涉及海岸带的法规是以非海洋为专门使用客体的单行法中附带提及的,缺乏系统规范的海岸带管理体系。

      涉岸线的管理职能存在交叉。我国目前涉及海岸线管理的主要法规包括《土地管理法》《海域管理法》《渔业法》《港口法》《规划法》《水法》《环境保护法》和《海洋环境保护法》。这些法律分别将海岸线的不同区域(如海域及陆域)和不同功能授予了不同的部门,如陆域的规划与管理权限是原国土部门,海域管理权限属于原海洋主管部门,海洋港口岸线管理权限授予交通主管部门,海洋渔业资源管理权限是农业部门。这些授权具有交叉、冲突的特点,详情见表4。在海岸带范围内的活动包括港口、旅游、生活、养殖和生态保护等,涉及的管理机构众多,如海洋、国土、规划、农林、水务和旅游等,还涉及到中央、省、市、县各级政府机构。由于各自管辖区域范围存在资源秉赋差异、利益归属主体差异、公众需求以及所处的地位等差异,其着眼点不同,决定了各管理部门之间处理问题的方式也不同。随着海岸线保护利用的不断深入,参与海岸带开发管理的部门日渐增多。

      涉及部门职责依据
      国家发改委岸线利用的总体平衡和协调
      交通部门港口岸线和规划管理,核准港口岸线资源《海上交通安全法》《港口法》
      水利部门沿岸海塘及防洪安全、海岸围垦、水利工程开发管理《水法》《防洪法》
      渔业部门沿岸渔业资源的开发与保护管理,渔业使用滩涂的管理,养殖证核发《渔业法》及实施细则
      旅游部门滨海旅游开发管理
      环保部防止海岸工程和陆源污染损害海洋环境《环境保护法》《海洋环境保护法》
      土地部门滩涂的规划利用、资源管理秩序《土地管理法》及实施条例
      林业部门沿海滩涂湿地规划利用、管理保护《湿地保护管理规定》
      各大流域水利委员会(为水利部的派出机构)指导流域内河流、湖泊及河口滩涂的治理和开发;负责授权范围内的河段、河道、提防、岸线管理《珠江河口管理办法》《黄河河口管理办法》《长江口综合整治开发规划》

      表 4  涉海岸线管理管理部门主要职责、依据[5]

      Table 4.  Main responsibilities and basis of coastal-related management departments

    • 根据卫星遥感影像分析处理结果,中国自然岸线逐年减少,从1990年到2010年自然海岸线减少2385 km,平均每年减少120 km,人工海岸线增加2992 km,平均每年增加150 km,2010年以后,自然岸线减少速度有所放缓,自然岸线保有率趋于稳定[6]。根据高分辨率遥感影像解译结果,截至2018年,渔业岸线最多,比例为45%,交通运输岸线其次,比例为10%,城镇建设岸线比例为6%,工业岸线比例为5.6%。从海岸线占用情况看,港口建设、造地工程、临海工业近年来占用岸线呈明显增长态势。由于海岸线和近岸海域可利用空间的大幅度压缩,未来海洋经济发展、沿海地区开发将面临严重的岸线资源紧缺问题。自然岸线资源亟待合理地保护与开发。

      根据相关研究,我国滨海湿地生物种类达8252种[7],其中辽东湾天然芦苇湿地每年降解去除的氮、磷总量分别可达到7632 t和360 t,分别相当于陆源排海总量的8%和2%[8]。长期以来,我国海岸线过度开发利用,包括海岸防护工程(护岸、海堤、丁坝等)、沿岸港口工程(码头、防波堤等)、围填海工程(海堤、围海堤坝、填海护坡等)不仅造成了大量自然岸线人工化,同时也对典型近岸生态系统环境以及海水水动力条件造成了负面影响。主要表现为:一是造成海岸侵蚀或淤积;二是改变海岸动力环境,影响海湾污染物的过滤和自净力,造成海湾水交换能力不够,导致海水质量下降;三是围填海等破坏自然岸线同时直接占用滨海湿地、海湾、河口等生态空间,导致生物栖息地损失,生物多样性下降;四是破坏了自然沙滩、海蚀地貌、植被、湿地等景观资源。截至2012年,中国有超过30%的原生砂质海岸遭到破坏[9],超过50%淤泥质岸线被围垦开发[10]。未占用的海岸线也因景观破坏、海水污染、沙滩侵蚀等原因使海岸的景观服务等公共服务功能降低,公众亲海空间十分有限。

    • 海岸线资源价值认识不足,开发利用方式简单粗放。沿海超规模超需求围填海面积过大,由于土地价格飞涨,而填海成本较低,一些沿海地方政府为获得最大化的土地储备,进行大规模、大范围的围填海,海岸线资源利用方式粗放。另外,填海项目平面设计不合理,由于填海成本、施工难度和经济效益等原因,绝大多数填海项目都以浅滩、海湾为依托进行作业,采取平推式施工,造成新形成的海岸线平直,缩短了原生岸线的长度,在一定程度上造成了海岸线资源紧张的局面。

      根据国家海域使用管理公报,已确权的用海项目中渔业岸线最多,超过55%。而产值高收益好的港口交通岸线和临海工业岸线比重较低,养殖用海中的渔业岸线利用存在着产值低、效益差占用岸线长,资源利用水平低下,利用形式简单粗放,不合理占用岸线现象严重等问题,而且加大了周边海域的海洋环境压力,致使自然滨海湿地急剧减少[11],不能发挥海岸线的生态功能效益。

      沿海地区是我国经济发达、城镇化程度最高的区域,空间价值巨大,沙滩、自然海岸、城市海岸等区域滨海空间资源尤其珍贵。同时,毗邻海岸线的滨海湿地蕴藏着丰富的生物资源,对海岸带开发利用提供了多种生态服务功能保障,其空间资源价值很难以货币形式估量。然而,目前,无论是在海岸土地使用权出让,还是在近岸海域使用权出让等国土资源管理中,都缺乏对海岸线空间资源价值的认知,海岸线空间资源价值被严重低估和忽视,由此导致的海岸线土地和海域空间价值损失不可估量。例如,环渤海地区海岸线长度约2700 km,却分布着大连港、天津港、营口港、秦皇岛港、锦州港、黄骅港等60多个大小港口,近年来,在部分地区,港口群更是迅速发展,几乎每个沿海城市都建有港口,基本是“一市一港”,锦州港和葫芦岛港相距不足8海里,两港间最近的港池距离大约2海里,这种情况导致海岸线资源的巨大浪费。2018年8月对浙江省海岸带开发利用现状调研发现,浙江省海岸线开发利用规模较大,而节约集约开发利用水平较低,与有限的资源量形成鲜明反差,主要表现在3个方面:海岸线开发利用产业布局不合理,农业和修造船业占用岸线明显偏多,且存在岸线荒废、占而不用和深水浅用等问题;炸山采石开路和裁弯取直围垦等简单粗放的海岸线开发利用方式仍存在,占用自然岸线甚至使其自然属性消失;人工岛、多突堤和区块组团等海岸线高效开发利用方式未有效推广,制约岸线再生机制,海岸线资源呈数量减少和质量下降的趋势。

      根据国家海域使用管理公报,近15 年来我国确权用海面积约以每年20万公顷的速度递增,其中,年均填海造地超过1万公顷,海岸线、海域空间资源迅速流失,近岸海域开发利用潜力、可持续发展能力显著降低,未来海洋经济发展、沿海地区开发面临严重的岸线资源紧缺问题。海岸线和近岸海域可利用空间的大幅度压缩直接影响和制约了海岸和近岸海域的产业升级,高品位、低能耗的新型海洋产业得不到合理的发展空间,沿海国家发展战略的部署与实施得不到有效的空间保障,海岸和近岸海域开发潜力殆尽。

    • 《中华人民共和国海域使用管理法》确立的海域权属管理制度和《中华人民共和国土地管理法》确立的土地权属管理制度形成了我国主权领域权属管理的基本制度,从管理的地理范围上,两法均以海岸线为界,共同覆盖了我国整个主权疆域。但是在实际工作中,由于自然因素的影响和人为活动的干扰,这条线究竟如何划定,操作起来比较难。海岸线的难以确定,导致沿海地区各管理部门对界线认识上产生差异,造成海陆管理权限不清或重叠,致使利益冲突的发生。由于缺乏统一的海岸线划定标准,各地在划定海岸线时,都是根据各自对海岸线的理解和各地不同的情况来开展工作的,而且在同一省市的不同部门间,也存在海岸线划定标准不统一问题(图1)。

      海岸线位置未定,就造成了归属不明,权责不清。例如,各级发展改革委员会在对项目进行核准时,往往未能征求自然资源管理部门的意见,自然资源管理部门在后续用海审批过程中显得十分被动;交通运输部门在审批港口岸段时,也多数未征求自然资源管理部门意见,这种情况在地方海洋功能区划编制实施过程中矛盾尤为明显;海岸线挖沙问题,则涉及国土资源与海洋权益的归属问题,上海市、福建省、河北省、青岛市等都出现了类似问题。

      图  1  大连市管理岸线与实际岸线

      Figure 1.  Managing coastline and real coastline in Dalian

    • 针对海岸生态功能退化、岸线侵蚀、海水入侵、陆源污水直排、海岸景观破坏等环境生态安全问题,原国家海洋管理部门为恢复海岸线的自然形态、生态功能以及提高抵御近岸海洋灾害的能力,安排并实施了一批整治和修复项目。2011—2015年,原国家海洋局利用中央海域使用金安排了整治修复项目230余个,其中重点安排沙滩修复养护、近岸构筑物清理与清淤疏浚整治、滨海湿地植被种植与恢复、海岸生态廊道建设等海岸线整治修复工程。2016年,财政部、原国家海洋局积极落实推进中央财政支持实施“蓝色海湾”整治行动,海岸整治修复、保护自然岸线是蓝色海湾整治工程的重点内容。

      然而,已开展的众多海岸线修复整治项目建设内容多为人工修建的物理防浪构筑物、在海岸进行植树种草、近岸清淤、砂质海滩补砂清理杂物等修复活动,人为干预成为海岸整治修复的主要手段,有的地方甚至是唯一手段,严重违背了生态修复的初衷和目标。这种修复工程完工多年后,如果脱离人工管理,修复效果会大打折扣,甚至退化至修复前状态。“有树就有生态,有绿即是自然”、“向海一侧防波堤绿化”等谬论在海岸生态修复实践中显得尤为突出,多数修复项目流于表面,实质上并没有达到预期效果,这样的整治修复是经不起时间考验的。

      科学的生态整治修复首先应该是开展受损区域的情况诊断,确定问题根源以及形成原因后,依据本区域生态本底条件开展修复,而且,修复方案应该依靠生境的自身调节为主要手段,运用生态学原理,采用人工干预辅助的方法为生态系统内部各因子创建修复条件。同时,海岸生态修复还应该兼具为沿岸民众提供亲水休闲的功能。随着科学发展观和绿色发展理念的形成与发展,海堤工程的设计与建设理念也相应地更新发展,兼顾生态需求,合理引入生态工程技术,减轻工程对生态系统的负面影响,已逐渐成为共识,但是目前实践案例极为少见。与砌石陡墙、钢筋混凝土结构的传统海堤相比,广西防城港西湾红沙环生态海堤兼顾了物理抵御、生态防护、文化宣教和休闲娱乐功能(图2),在生态理念付诸海岸整治实践中迈出坚实的一大进步,总体上,生态海堤工程极大地提高了区域岸段的景观水平、生态效益和社会效益[12]

      图  2  防城港生态护岸剖面图[12]

      Figure 2.  Section structure of ecological revetment in Fangcheng port

    • 现阶段我国海岸线管理中存在的前述种种问题,根本原因在于现行的土地管理和海域管理体制是按陆海各自管理的指导方针确立的,现阶段加强和完善我国海岸线管理,就必须实行从海陆各自为政的分割式管理模式转变为海陆统筹的综合管理模式。而随着部委机构改革的落定,新组建的自然资源部职能之一即是履行全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。海岸线作为自然资源的重要组成部分,其权属和保护利用、监督管理都由自然资源部统一管理,这样就避免了过去土地、海洋、规划等多部门共同管理的复杂局面,为建立海岸线统一管理体系奠定了基础。纵向上,以落实自然资源部职责为依据,强化各级自然资源行政主管部门的海岸线管理职能,建立由国家到地方的垂直海岸线管理法规制度体系。横向上由自然资源管理部门牵头,依法协调农业(渔业)部门、交通(港务)部门、环保部门、水利部门等行业部门对海岸线管理的统一步调。

    • 目前,修测成果使用已十多年,实际岸线由于围填海以及自然淤涨或侵蚀而变化较大,因此,有必要组织开展新一轮海岸线修测工作,摸清海岸线资源家底,掌握目前大陆岸线变化情况、了解自然岸线、人工岸线所占比例、满足海洋管理需要。随着大陆岸线修测工作的开展,各沿海省区市将根据实际公布本地区海岸线,届时管理岸线和实际岸线将“合二为一”,从根本上解决管理岸线和实际岸线不一致的问题,从而为不同部门的涉海规划问题协调清除障碍。

    • 建立从上至下责任监督机制,落实自然资源保有率目标。将自然岸线保有率列为国土空间规划主要目标,建立自然岸线保有率管控目标责任制,合理确定考核指标,将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核。自然岸线保有率管控目标责任制建立、落实情况将纳入海洋督察内容。

    • 在国土空间规划体系框架下,在“三区三线”划定和开发强度控制基础上,统筹考虑各类海岸线空间布局,明确各类型海岸线总量、结构比例和空间布局。根据海岸线自然资源条件和开发程度,将海岸线划分为严格保护、限制开发和优化利用3类,并分别提出各个保护类别的具体管控要求。加强海岸线红线管控,将严格保护岸段和部分限制开发岸线纳入海洋生态红线管理范围,由省级人民政府发布本行政区域内严格保护岸段名录,明确保护边界,设立保护标识。

      根据海岸线资源禀赋及其开发利用情况,设置属性管控、自然岸线管控、开发利用强度管控3个管控指标,落实本地区“多规合一”背景下海岸线保护与利用管理目标,严格控制用海项目占用海岸线利用方式、开发强度、自然岸线占用长度,提高海岸线资源精细化管理能力,全面促进海岸线资源保护和集约节约利用。

    • 根据海岸带生态突出问题、功能布局、发展方向提出生态系统功能提升方向和整治修复重点。制定退养还海、退堤还海等恢复海岸线自然生态功能、扩大海洋生态空间的整治修复方案和管控措施。将海岸线整治修复规模和修复效果列为国土空间规划主要目标,编制全国海岸线整治修复五年规划和年度计划。建立全国海岸线整治修复项目库,沿海省级自然资源主管部门负责编制本行政区内的五年规划及年度计划,明确海岸线整治修复的目标、重点支持方向、项目类型、技术要求、管控措施等内容。组织有条件的沿海城市开展岸线生态建设示范,营造植被景观,促进海岸线自然化和生态化。选划一批生活、生态岸线,以适当方式向公众开放,在总结经验的基础上形成政策,向全国推广。

    • 开展海岸线动态监视监测,及时掌握海岸线保护利用动态信息。利用动态监测系统海域确权数据分析、高精度遥感影像解译和地面监测实地测量等监测手段,开展海岸线利用业务化监测,掌握海岸线保护与利用现状,重点监测确权项目占用海岸线、占用自然岸线、新增岸线、岸线人工化、岸线整治修复效果等内容。开展海岸线动态监视监测和专项执法检查。禁止海岸建筑、设施非法占用海岸线、沙滩,禁止未经批准围填海开发占用海岸线,破坏海岸线地形、地貌及海岸景观。

参考文献 (12)

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