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  • ISSN 1007-6336
  • CN 21-1168/X

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流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制研究

凌欣 韩雪

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流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制研究

    作者简介: 凌 欣(1980-),女,山东临清人,副教授,博士,研究方向为海洋环境保护法学,E-mail:lingxin8007@163.com;
  • 基金项目: 2018年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(18JZD059):“我国海洋可持续发展与海岛振兴战略研究”
  • 中图分类号: X55

Research on the pollution prevention and control mechanism of watershed-estuary-coastal waters of Bohai Sea

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出版历程
  • 收稿日期:  2021-07-19
  • 录用日期:  2021-09-18
  • 刊出日期:  2021-12-20

流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制研究

    作者简介:凌 欣(1980-),女,山东临清人,副教授,博士,研究方向为海洋环境保护法学,E-mail:lingxin8007@163.com
  • 1. 山东科技大学 文法学院,山东 青岛 266590
  • 2. 咸阳市安全生产执法监察支队,陕西 咸阳 712000
基金项目: 2018年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(18JZD059):“我国海洋可持续发展与海岛振兴战略研究”

摘要: 渤海是半封闭型内海,陆源污染是渤海海洋环境污染的主要原因。以海洋本身为空间范围进行污染防治仍是末端控制的方法。以陆海统筹和基于生态系统的海洋综合管理理论为基础,将渤海污染防治的空间范围延展到入海河流,构建流域−河口−近岸海域污染防治机制,实行海陆一体化的污染防治战略,有利于解决渤海的环境问题。流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制可以从污染防治协调管理、总量控制、科学规划和生态补偿等方面进行制度设计。

English Abstract

  • 我国学界、海洋管理部门等对渤海生态环境问题的严峻形势都已形成了共识。近年来,渤海水质环境有所改善,但生态环境整体形势依然严峻,重点海湾的污染仍未见好转[1]。2019年环渤海地区生态环境保护审计结果显示,渤海局部海域生态环境问题仍较为突出,六大典型海洋生态系统仍处于亚健康状态,辽宁、山东渤海近岸海域劣于四类水质站位比例由2016年的3.6%升至2018年的16.1%[2]。因此,仍需不断完善防治渤海环境污染、维护渤海生态系统健康的路径。

    • 渤海是一个半封闭型内海,独特的自然条件使得渤海海水交换时间长、自净能力差,其生态环境极其脆弱。早在2006年,《人民日报》就刊登了题为《十年后渤海可能成“死”海》的文章,文章指出,“陆源污染物大量超标、超量排放入海,成为当前渤海环境状况恶化未能得到遏制的根本原因”。以《陆源污染已成为渤海不堪承受的最大“毒瘤”》《陆源污染:海洋不能承受之重(渤海篇)》等为标题的报道从调查采访、数据分析等多角度,指出渤海海洋环境污染主要来自陆源污染[3]。另据《渤海环境保护总体规划(2008-2020)》的数据,渤海海上污染源基本得到了控制,污染物主要来自陆域(注入渤海的污染物中,60%~70%来自13个沿海市以外的区域,即来自河流及其流域)。由此可见,渤海污染的来源主要有两个:一是海上污染源,主要来自海水养殖、油气开发、倾废等海上开发利用活动;二是陆源污染,陆源污染物入海的途径主要有两种,即入海排污口排放和主要河流污染物入海。也就是说,除了来自渤海沿岸13个城市的陆源污染,还有来自入渤海河流的污染,这些河流主要有黄河、海河、大辽河、滦河等多条入渤海河流,并且注入渤海的河流上游流域地区污染物排放量约为下游沿海13市排放总量的3.5倍[4]。为加快解决渤海存在的突出生态环境问题,生态环境部等多部门印发了《渤海综合治理攻坚战行动计划》。该行动计划所确立的重点任务中,第一个任务就是陆源污染治理行动,其中包括针对国控入海河流实施河流污染治理,并推动其他入海河流污染治理,整治直排海污染源等具体行动。同时将“以入海河流环境治理、直排海污染源规范管理等为突破口,带动陆海统筹的近岸海域污染防治”作为行动计划的总体思路之一。经过三年的努力,渤海入海排污口排查、入海河流断面消劣等核心目标任务高质量完成,陆源污染治理也取得了重大突破。尽管渤海综合治理攻坚战取得了阶段性成效,但渤海生态环境问题具有长期性、复杂性,陆源污染物入海量仍较大,仍存在着近岸海域水质改善成效尚不稳固的问题[5]

      从渤海作为内海的自然性状、主要污染来自陆源污染的特点以及渤海综合治理的思路和重点任务来看,仅以入海排污口为界,海陆分治的污染防治模式不能从根本上有效地解决渤海的污染问题。要真正最大限度地做到源头防治,有必要将入海流域、沿岸陆域、近岸海域的污染防治紧密结合,将每一条入渤海河流的流域作为渤海环境污染防治这一大格局中的一个子系统或单元。

    • 根据我国《海洋环境保护法》的规定,有关防治陆源污染物污染损害海洋环境的制度、措施主要包括达标排放制度、排污口管理制度、排污申报制度和特殊污染物禁排制度等。虽然也注意到了要加强入海河流的管理,但仅是规定“加强入海河流管理,防治污染,使入海河口的水质处于良好状态”,对于如何加强管理和防治污染并没有具体的制度、措施规定。从以上法律规定看,我们目前的海洋污染防治主要是以海洋本身为空间范围,虽然也强调了要防治陆源污染对海洋环境的损害,但也是以入海河口为界[6]。在这种海陆分割的空间调整范围基础上设计的相关污染防治制度、措施等本质上仍属于末端控制的方法。可以说,现行渤海污染防治制度并没有从根本上突破以海洋本身为空间范围的污染防治模式。

      流域−河口−渤海近岸海域污染防治则是突破海陆分治的污染防治模式,将渤海污染防治的空间范围延展到入海河流全流域,实行海陆一体化战略。渤海污染防治的这一模式是在充分认识到陆海交互作用、生态系统的整体性以及渤海的特殊性基础上,架构符合半封闭型内海生态规律内在要求的全渤海统一的污染联防联控制度。因此,所谓流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制是指,为保护渤海海洋环境,科学考虑陆海连贯性,创新陆海统筹的环境综合治理模式,在流域、河口、近岸海域综合管理机构的统筹协调下,所实施的陆域与海域生态系统联动的污染防治规划、制度、政策和措施等。笔者认为,在渤海污染防治中,流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制较为突出的优势主要有如下两个方面。

      一是有利于推动海陆一体化治理,识别污染防治重点区域。针对渤海污染防治,流域−河口−近岸海域污染防治机制摒弃了“分而治之”的传统防治思维,在空间范围选择上,突破海陆分割模式,以尊重海陆两大生态系统的相互作用为前提,以陆海统筹系统治理观为基本指导理念。这对入渤海流域和近岸海域的环境保护,均有着十分重要的意义。陆海统筹系统治理观指导下的流域−河口−近岸海域污染防治机制,实际上是以陆海间关系最为密切的水治理领域为突破口进行的统筹谋划和系统设计。那么流域与海域的连接之处必然成为渤海污染防治的关键区域,因此,要保持渤海水质健康,就要聚焦于河口、海湾这些区域,控制最终汇入渤海海域的污染物排放总量,如关注氮、磷等防控指标的衔接。由此可见,该机制满足了渤海污染防治统筹兼顾海陆两大生态系统的要求,并且对渤海污染防治重点区域的捕捉以及主要防治目标的明确发挥了重要的指导作用。

      二是充分考虑渤海自然性状特征以及污染特点,统筹海陆有针对性地进行污染防治。流域−河口−近岸海域污染防治专门针对渤海的环境问题,根据渤海环境承载力和主要污染源,按照海陆一体的总体思路,将影响渤海环境的各种人类活动以及从海洋到河流、从入海口到流域上游地区的污染源控制纳入其污染防治范围之内,才能为有效解决渤海污染问题提供保障。

    • 基于生态系统的海洋综合管理理论代表了当今国际社会和世界各国海洋管理的重要发展趋势,其主要特点是:第一,将区域海作为特定的海洋生态系统,采取基于生态系统的管理方法,通过对影响海洋生态系统的各种人类活动的管控来维护海洋生态系统健康和生态系统服务功能,促进对海洋生态系统的可持续利用;第二,在空间范围上跨越两个以上的行政区域,需要协调不同行政区域之间的关系;第三,基于生态系统的海洋管理是一种海洋综合管理,主张对影响海洋的各种人类活动进行综合管理来服务于海洋保护目标。

      渤海海域与近岸陆域、入海流域是一个环境整体,在很多情况下,是这三部分的集合体才能构成一个完整的生态系统,为生态过程提供完整的条件[7]。在维护生态系统健康、完整的层面看,渤海环境问题已不可能仅通过传统分散式的海陆分离管理模式解决。渤海海域、近岸陆域、入海流域作为一个完整生态系统的组成部分,要消除它们之间的矛盾和利益冲突,就必须从综合管理的视角出发,建立协调联动机制,从源头限制人类陆源活动对海洋环境可能产生的不利影响。

      综上所述,要实现有效防治渤海环境污染的目标,就需要以生态系统整体性的视角,把渤海海域、近岸陆域、入海流域看作一个完整的环境单元进行管理。而流域−河口−近岸海域污染防治就体现了这一基于生态系统的综合管理理念。

    • 陆海统筹是由我国学者在21世纪初提出的陆海发展思想,现已上升至国家战略层面。党的十八届三中全会明确指出要改革生态环境保护管理体制,建立“陆海统筹”的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。“十三五”规划纲要中也提出“坚持陆海统筹”,科学开发海洋资源,保护海洋生态环境。党的十九大报告中进一步强调了“坚持陆海统筹”。陆海统筹充分考虑到陆地与海洋具有生态统一性以及二者间复杂的相互作用。陆海统筹理论的出现改变了传统的重陆轻海,有助于促进海洋的可持续发展。

      近岸海域是陆地和海洋的交汇之处,陆上流域通过入海口汇入海洋,使海洋水和陆地水成为一个相互联系的统一整体,也使海洋成为污染物的最终归宿。注入渤海的污染物中,有60%~70%来自河流及其流域,是造成渤海环境污染的主要原因。从这一现实基础出发,仅防治渤海海域污染是不能从根本上解决渤海环境问题的。陆海统筹就是站在陆地和海洋两大生态系统整体性保护角度上开展的顶层设计,以陆海间关系最为密切的水治理领域为突破口进行统筹谋划和系统设计,聚焦河口、海湾和近岸海域等重点区域,强调防治措施的联动性和协调性[8]。流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制就是在陆海统筹理论指导下,统筹兼顾流域污染防治和渤海生态环境保护的需求。

    • 《渤海环境保护总体规划》认为“渤海生态环境存在的主要问题”之一是渤海环境保护工作“尚未形成海陆一体、综合治理的机制,尚未形成陆域、海域和流域联动的部门、地方间协调机制和工作合力”。这说明将渤海污染防治与入海河流污染防治分割的海陆分治模式不能有效防治渤海环境污染。流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制就是要打破这种海陆分治的模式,统筹海陆污染防治。在这种模式下,渤海污染防治将会涉及更多的行政区域和部门。不同地方和部门具有不同的经济和环境利益,在渤海环境保护中会呈现出利益诉求的不一致。因此,不同地方、不同部门之间“协调”保护要比其分头行动更有利于实现渤海环境保护的目标,而如何建立有效的污染防治协调管理制度,也是在构建流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制时需要解决的问题之一。

      构建流域−河口−渤海近岸海域污染防治协调管理制度的思路是在确定共同环境利益的基础上,建立统一的协调机构并明确各利益主体的义务。(1)确定共同环境利益。需要明确渤海沿岸各地方和入渤海流域的众多利益相关者所要保护的对象是渤海海洋环境,需要共同维护的利益是海洋环境利益。海洋环境利益是人类生存和发展的根本利益,应当优先于经济利益予以保护。这一共同利益是环渤海各行政区以及入渤海流域众多利益相关者可以同心协力的基础,也是克服渤海管理中的“公地的悲剧”和渤海污染防治中“搭便车”现象的动力。(2)建立一个跨流域、跨行政区、跨部门的协调机构。正是因为渤海环境保护涉及的利益相关者较多,这些主体都有各自不同的诉求,如果不能克服它们相互之间的利益冲突,那么很难实现渤海环境保护行动的一致性。为实现不同地区、不同部门以及其他主体之间行动的协调一致,必须有一个强有力的跨流域、跨行政区、跨部门的协调管理机构。这个机构负责领导、协调和组织实施渤海管理工作,具体包括统筹协调跨地区、跨部门之间存在的问题,对渤海污染防治情况定期调查评估,组织指导渤海地区联合执法行动,促进不同部门之间的协同合作,等等[9]。(3)湾长制和河长制衔接联动。我国自2016年开始推行河长制,作为流域管理的重要手段。为建立健全陆海统筹、河海兼顾的治理新模式,我国于2017年开展湾长制的试点。流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制在动态运行上,正是需要倚靠这两项管理制度的紧密衔接。从本质上而言,河长制与湾长制的衔接是实施基于生态系统海洋综合管理的重要抓手,有利于针对具体问题进行综合施策、精准治理。这两项制度的衔接,还能够有效落实流域与海洋污染防治责任,让陆海统筹基本指导理念有了现实的制度载体。

    • 渤海是有明确边界的半封闭型内海,其环境容量是有限的,也是最有条件实施污染物总量控制制度的。因此,构建流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制应明确要在渤海实行入海污染物总量控制制度,并将其作为流域−河口−近岸海域污染防治机制的核心。

      第一,这里的总量控制是以渤海纳污总能力为依据的排污总量控制制度,根据渤海海洋环境质量监测、评估结果和国家海洋环境质量标准,按污染物类别核定渤海纳污总量[10]。依据流域−河口−近岸海域污染防治一体化的原则,需统计的排污总量包括:根据渤海入海排污口、入海河流的监测、评估结果,统计渤海入海排污口排污总量、主要入海河流排污总量;根据渤海海岸工程、海洋工程污染物排放活动的监测、评估结果,统计渤海海岸工程、海洋工程排污总量;此外,倾废、采油、拆船等作业向渤海输送的污染物也受总量控制制度的限制。

      第二,明确渤海污染物排放总量削减目标和年度总量控制目标。为了保障污染物排海总量控制目标的实现,需实行污染物排放总量削减目标和总量控制目标责任制。国务院各有关部门、渤海地区各省市、在渤海地区作业的各企业等均需执行渤海污染物排放总量削减目标和年度总量控制目标。国务院根据渤海纳污总量和渤海入海污染物总量,确定污染物排放总量削减目标和年度控制目标,并将这些目标分配到环渤海省级人民政府,省级人民政府再将本区域总量控制目标逐步分解到市、县和相应排污单位。

      第三,为有效实施污染物总量控制制度,应在渤海地区全面实行排污许可制度。2019年,党的十九届四中全会强调“构建以排污许可为核心的固定污染源监管制度体系,完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系”。为督促渤海地区各行政区、企业等采取措施控制污染物的产生和排放,应在渤海地区全面实行排污许可制度,以保障渤海污染物总量控制制度的有效实施。基于陆海统筹理论,流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制下的排污许可制度应明确要求:直接向渤海入海排污口和入海河流排放污染物的单位和个人,必须取得县级以上人民政府生态环境主管部门颁发的排污许可证;直接从海上向渤海排放污染物或倾倒废弃物的,必须取得海上排污许可证。

    • 科学规划在渤海环境保护中具有重要作用。用规划的方法防治渤海污染,可以发挥规划的事先预防和安排作用。渤海环境容量有限,因此,需要用基于生态系统的综合管理理念,强调在渤海环境承载力范围内合理分配和利用渤海环境。因此,我们需要通过规划事先明确渤海环境保护所要达到的目标以及所应采取的措施,根据渤海的承受能力决定对渤海的利用强度。

      流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制中的规划制度应包括渤海污染防治专项规划与区域流域规划。污染防治专项规划是对渤海污染防治的目标和所要采取的措施事前作出总体安排。区域流域规划包括渤海地区省级人民政府编制的本地区渤海保护规划和国务院生态环境主管部门、水主管部门编制的渤海地区主要河流流域水污染防治规划、水资源管理规划。为能实现渤海污染防治的目标,渤海污染防治专项规划与渤海区域流域规划应是衔接协调一致的。而协调一致主要靠一系列适应性管理制度来实现,其中最为重要的是规划的评估与调整。比如,可以采取定期审查的方式评估现行规划的合理性,对于两种规划不协调的部分加以修改。需要注意的是,规划的调整主要是将渤海区域流域规划与污染防治规划中不协调的部分加以修改,这也是由渤海的特殊性所决定的。

    • 生态补偿也被称为生态系统服务付费概念。我国《海洋环境保护法》第二十四条明确规定:“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”。海洋生态补偿制度是为了维护海洋生态利益,协调海洋生态保护利益相关者之间关系的一种制度。

      在渤海环境保护中,我们所要构建的流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制涉及沿岸陆域和入海流域的诸多行政区域和监管部门,为了共同的渤海生态利益,将会使有些地区和主体的经济发展受到限制或者遭受某些经济损失。对此,可以通过海洋生态保护补偿制度来合理分散或转移因保护渤海环境而造成的正当利益的损失,从而调动相关主体保护渤海的积极性。如何建立和完善生态补偿制度,也是流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制构建中亟需解决的问题之一。

      流域−河口−渤海近岸海域污染防治机制中的生态补偿制度是对因保护渤海环境而遭受经济损失或其经济发展受到限制的地区所给予的补偿。这里的生态补偿制度中的受偿主体是环渤海及入海流域地区因保护渤海环境而遭受经济损失或其经济发展受到限制的县级人民政府。县级人民政府在获得了生态补偿金后,按照相关规定向本地居民和企业等分发补偿金。申请补偿的依据主要是渤海入海河流各区段遵守污染物排放总量削减目标和年度总量控制目标以及其他为保护渤海而受到发展限制的情形。渤海生态补偿资金可以源于国家财政预算拨付,沿海各省市人民政府预算拨付,未完成污染物排放总量削减目标和年度总量控制目标任务的单位分摊支付,等等。

参考文献 (10)

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