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《环境保护法》与《海洋环境保护法》陆海统筹的方案及建议研究

贺蓉

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《环境保护法》与《海洋环境保护法》陆海统筹的方案及建议研究

    作者简介: 贺 蓉(1984-),女,山东青岛人,副研究员,研究方向为生态环境法治和体制,E-mail:he.rong@prcee.org;
  • 基金项目: 国家社会科学基金项目(20BFX171):“环境影响评价制度与排污许可制度衔接的立法研究项目”
  • 中图分类号: X197

Research on the plan and suggestion of land-sea integration base on the Environmental Protection Law and the Marine Environment Protection Law

  • 摘要: “陆海统筹”是《海洋环境保护法》修改的重要原则之一,这就要求处理好《环境保护法》与《海洋环境保护法》的关系,明确《海洋环境保护法》的修改形式。本文通过对《环境保护法》与《海洋环境保护法》立法背景的梳理以及定位的分析,厘清了二者的关系,通过对世界各主要海洋国家的法律体系研究,归纳出了6种主要立法模式。为落实陆海统筹原则,笔者提出3种修法方案,分析了不同方案的优点和难点,并给出有关建议。
  • 表 1  世界主要海洋国家的环境保护和海洋法律体系

    Table 1.  Environmental protection and marine legal system of major maritime countries in the world

    模式国家环境保护综合法律海洋综合法律海洋环境保护
    综合法律
    海洋环境保护专项法律法规
    中国 《环境保护法》 《海洋环境保护法》 《防治船舶污染海洋环境管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋倾废管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》
    美国 《国家环境政策法》 《海洋法》 《海洋保护、研究和保护区法》 《海洋哺乳类保护条例》
    韩国 《环境政策基本法》 《海洋发展基本法》 《海洋环境管理法》 《海洋污染防止法》《海洋生态系统保护和管理法》《养护和利用海洋环境法》《海岸管理法》
    澳大利亚 《环境保护和生物多样性保护法》 《海洋保护(民事责任)法》《海洋保护(石油污染赔偿基金)法》《海洋保护(干预权力)法》《海洋保护(防治船只污染)法》《海洋保护(海洋倾倒)法》等
    英国 《环境法》 《海洋与海岸促进法》 《近海海洋生境和物种保护条例》等
    加拿大 《环境保护法》 《海洋法》 《海洋倾废法》《加拿大防止油类污染法》等
    日本 《环境基本法》 《海洋基本法》 《濑户内海环境保护特别措施法》《海洋污染防止法》等
    南非 《国家环境管理法》 《海上倾倒控制法》《海洋污染控制和民事责任法》《防止船舶污染法》《海洋生物资源法》等
    法国 《环境法典》
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出版历程
  • 收稿日期:  2021-05-17
  • 录用日期:  2021-07-07
  • 刊出日期:  2021-10-20

《环境保护法》与《海洋环境保护法》陆海统筹的方案及建议研究

    作者简介:贺 蓉(1984-),女,山东青岛人,副研究员,研究方向为生态环境法治和体制,E-mail:he.rong@prcee.org
  • 1. 中国海洋大学 法学院,山东 青岛 266100
  • 2. 生态环境部环境与经济政策研究中心,北京 100029
基金项目: 国家社会科学基金项目(20BFX171):“环境影响评价制度与排污许可制度衔接的立法研究项目”

摘要: “陆海统筹”是《海洋环境保护法》修改的重要原则之一,这就要求处理好《环境保护法》与《海洋环境保护法》的关系,明确《海洋环境保护法》的修改形式。本文通过对《环境保护法》与《海洋环境保护法》立法背景的梳理以及定位的分析,厘清了二者的关系,通过对世界各主要海洋国家的法律体系研究,归纳出了6种主要立法模式。为落实陆海统筹原则,笔者提出3种修法方案,分析了不同方案的优点和难点,并给出有关建议。

English Abstract

  • 海洋是联通世界的桥梁与纽带,是人类命运共同体的重要因素,海洋环境保护是关系到人类可持续发展的重要内容。《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)作为我国保护海洋生态和环境的法律,具有十分重要的作用。根据当前海洋生态环境质量改善面临的形势与任务,陆海统筹是解决海洋生态环境问题、改善海洋生态环境质量的关键思路。国家要实现陆海统筹,就要厘清《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)与《海洋环境保护法》在我国环境保护法律体系中的定位和关系,进而找准《海洋环境保护法》的修改方向。

    • 我国的《海洋环境保护法》与《环境保护法》的立法基本处于同一时期,是在国际社会强调要高度重视人类发展环境,形成了保护人类环境的共同观点,确定了共同原则的背景下,在遵循国际法的框架和我国宪法相关规定的基础上建立起来的。其中,《环境保护法》是环境保护的综合性法律,《海洋环境保护法》是海洋环境保护的综合性法律,二者都是我国环境保护法律体系的重要组成部分。

      1972年,中国代表团参加了联合国举办的人类环境会议,这次重要会议通过了《人类环境宣言》,并推动了我国环境保护工作的起步。1973年召开的全国第一次环境保护会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》;1978年《宪法》第十一条规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,为环境保护相关法律的制定提供了立法依据;1979年全国人大常委会颁布的《环境保护法(试行)》,对加强我国环境保护工作,减少环境的污染和破坏起到推动作用;1982年《宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,环境保护的立法依据发生了变化;1989年在总结经验的基础上颁布了《环境保护法》,作为正式法律施行[1],并于2014年修订。

    • 联合国分别于1958年、1960年和1973-1982年召开了三次海洋法会议。《联合国海洋法公约》于1982年通过、1994年生效,我国于1996年批准,该公约包含海洋环境保护内容,大力推动了我国海洋环境保护工作的进展。我国从1972年开始组织大规模综合海洋污染调查;1974年国务院批准了《防止沿海水域污染暂行规定》,内部试行;1980年5月,由原国务院环境保护领导小组、国家海洋局牵头,会同交通部、石油部、原国家水产总局等有关部门,并请中国社会科学院法学研究所和上海法学研究所的法律工作者参加,组成《海洋环境保护法》起草小组[2]。1982年,《海洋环境保护法》通过,并于1999年修订,2013年、2016年和2017年修正。

      从上述背景和沿革可以看出,国际环境会议和有关环境法的制定对我国环境保护的发展起到关键推动作用,联合国海洋法会议早于环境保护会议,因此,海洋工作比环境保护工作开展得早。虽然1979年出台了《环境保护法(试行)》,然而,1982年出台的《海洋环境保护法》是我国第一部正式出台的环境保护法律,比1984年出台的《水污染防治法》早出台两年,比1989年的《环境保护法》早出台7年。

    • 从1979年至2020年,由生态环境部门负责组织实施的法律共13部,约占我国现行有效法律总数的1/20;与生态环境保护紧密相关的资源法律22部;由生态环境部门负责组织实施的行政法规共30件,占我国现行有效行政法规总数的近1/20;现行有效的生态环境部部门规章共计88件[3]。这些法律法规涵盖了水、海洋、大气、土壤、固废、噪声等多个环境保护工作领域,特别是党的十八大以来,环境保护立法工作发展迅速,新制定的法律3部,新修订或修正的法律10部,我国生态环境保护法律法规从无到有、从有到优,环境保护法律体系逐步形成并完善。

    • 《环境保护法》是环境领域的基础性、综合性法律[4],《海洋环境保护法》是海洋环境保护的综合性法律。《环境保护法》与《海洋环境保护法》在中国特色社会主义法律体系中的位置以及与环境保护法律体系中其他法律的关系决定了《环境保护法》与《海洋环境保护法》修改的方向和内容。

      《环境保护法》与《海洋环境保护法》都是环境保护法律系统中的重要内容,在中国特色社会主义法律体系中属于行政法部门,是调整行政关系的法[5]。对于公权力来说,法无授权不可为。因此,从法律部门来看,二者旨在明确各行政主体的职权范围及各种关系。

      《环境保护法》与《海洋环境保护法》都是法律,都是由人民代表大会常务委员会审议通过的,都不是基本法,是普通法,因此,从法律位阶来看二者法律效力是等同的。

      《环境保护法》适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域,《海洋环境保护法》适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域,因此,从适用范围来看,二者适用范围存在包含关系,《环境保护法》的适用范围包含了《海洋环境保护法》的适用范围。

      《环境保护法》的保护对象“环境”包含“海洋”,而《海洋环境保护法》是针对特定环境保护对象——海洋。因此,从保护对象来看,二者的保护对象存在包含关系,《环境保护法》的保护对象包含了《海洋环境保护法》的保护对象。

      《环境保护法》第三十四条规定:“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物,进行海岸工程和海洋工程建设,应当符合法律法规规定和有关标准,防止和减少对海洋环境的污染损害”,因此,从规定内容来看,《环境保护法》对海洋环境保护管理作出了原则性、概括性规定,《海洋环境保护法》则对海洋环境保护作出了具体规定。《环境保护法》是一般法,《海洋环境保护法》是特别法。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定:“特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定”,即特别法优于一般法原则,《海洋环境保护法》与《环境保护法》规定不一致时,适用《海洋环境保护法》。

    • 在环境保护法律体系中,相较于《环境保护法》,由生态环境部负责组织实施的其他法律都是特别法,那么《海洋环境保护法》与这些法律的关系需要进一步厘清。

      根据各部法律适用范围的规定,有关环境保护法律可以被分为4类:第一类是明确海洋污染防治或海洋工程等适用《海洋环境保护法》,例如《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》;第二类是明确规定海洋污染防治或海洋工程不适用本法,如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》;第三类是明确本法包涵海域或者海洋有关工作的,如《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国核安全法》;第四类是未明确规定海洋环境保护工作的适用情况,如《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》。

      从当前相关法律间的衔接角度来看,《海洋环境保护法》应当对向我国管辖海域排放大气、水、污染物和固体废物的防治要求和海洋工程的环境影响评价要求等予以规定,并可借鉴和衔接相关法律、法规;对在我国管辖海域从事土壤污染防治、放射性污染防治和核安全等方面要求,可以仅作衔接性或特殊规定;对海洋环境噪声污染防治、清洁生产促进、循环经济促进等可以根据需要决定是否予以规定。考虑到陆海统筹的需要,也可以采取法律之间相互融合的方式,例如,《海洋环境保护法》将海洋工程和海岸工程的环境影响评价的要求和程序进行合并统一,并与《环境影响评价法》的要求和程序基本保持一致,《海洋环境保护法》也可以因海洋的特殊性规定不同于《环境影响评价法》的要求。

    • 相对于《环境保护法》,《海洋环境保护法》是特别法,是海洋专项法,二者是包含关系;相对于《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《固体废物污染环境防治法》《环境保护税法》,《海洋环境保护法》是海洋环境保护的综合性法律,应当体现海洋在有关领域的具体要求。

      当前,我国《海洋环境保护法》成为单独一部法律,主要原因有以下几点。一是经济社会发展使然。1982年《海洋环境保护法》的制定,旨在遏制海洋环境污染,维护国家权益。近40年来,围绕《海洋环境保护法》已经形成了一套完备的政策技术体系,具有牵一发而动全身的基础性支撑地位。二是海洋强国战略和海洋生态文明建设使然。习近平总书记提出海洋强国战略,并指出:“中国高度重视海洋生态文明建设,持续加强海洋环境污染防治,保护海洋生物多样性”。三是尊重海洋自然规律使然。海洋具有陆地不具备的流动性、共享性、外部性等客观特点,坚持陆海统筹原则,兼顾海洋的特殊性,应统则统,应筹则筹,立法工作需与之相适应。

    • 20世纪初,工业化和城市化进程加快,导致环境污染加重,发达国家开始了以控制环境污染为中心的环境立法进程。20世纪70年代开始,发达国家的环境立法进程明显加快,发展中国家也逐渐开始重视。通过对几个主要海洋国家法律的梳理发现,海洋环境保护规定在各国法律体系中的存在形式各有不同,具体见表1

      模式国家环境保护综合法律海洋综合法律海洋环境保护
      综合法律
      海洋环境保护专项法律法规
      中国 《环境保护法》 《海洋环境保护法》 《防治船舶污染海洋环境管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋倾废管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》
      美国 《国家环境政策法》 《海洋法》 《海洋保护、研究和保护区法》 《海洋哺乳类保护条例》
      韩国 《环境政策基本法》 《海洋发展基本法》 《海洋环境管理法》 《海洋污染防止法》《海洋生态系统保护和管理法》《养护和利用海洋环境法》《海岸管理法》
      澳大利亚 《环境保护和生物多样性保护法》 《海洋保护(民事责任)法》《海洋保护(石油污染赔偿基金)法》《海洋保护(干预权力)法》《海洋保护(防治船只污染)法》《海洋保护(海洋倾倒)法》等
      英国 《环境法》 《海洋与海岸促进法》 《近海海洋生境和物种保护条例》等
      加拿大 《环境保护法》 《海洋法》 《海洋倾废法》《加拿大防止油类污染法》等
      日本 《环境基本法》 《海洋基本法》 《濑户内海环境保护特别措施法》《海洋污染防止法》等
      南非 《国家环境管理法》 《海上倾倒控制法》《海洋污染控制和民事责任法》《防止船舶污染法》《海洋生物资源法》等
      法国 《环境法典》

      表 1  世界主要海洋国家的环境保护和海洋法律体系

      Table 1.  Environmental protection and marine legal system of major maritime countries in the world

      这些国家海洋环境保护立法主要有以下6种模式。模式一:在环境综合法律和海洋综合法律中原则规定,在海洋环境保护综合法律中具体规定,并辅以海洋环境专项法律,代表国家是中国、美国和韩国;模式二:主要在环境综合法律中规定,并辅以海洋环境专项法律,代表国家是澳大利亚;模式三:主要在海洋综合法律中规定,并辅以海洋环境专项法律,代表国家是英国;模式四:分散在环境综合法律、海洋综合法律和海洋环境保护专项法律中,代表国家是加拿大;模式五:在环境综合法律和海洋综合法律中基本没有规定,主要以海洋环境专项法律形式规定,代表国家是日本和南非;模式六:在环境法典中全面规定,代表国家是法国。由此可见,我国制定一部保护海洋环境的法律,在世界各国中并不多见,体现出我国对海洋环境的保护十分重视。

      通过梳理,各国海洋环境保护规定内容主要包括倾倒、陆源污染、船舶污染、勘探开采污染、海洋保护区、生物多样性保护和海岸带保护等内容,且各有侧重。除海岸带综合管理内容以外,我国《海洋环境保护法》已基本包含上述各方面,建议我国加强海岸带陆海统筹方面的规定。

    • 结合上述研究,为贯彻陆海统筹原则,《海洋环境保护法》的修改可以有3种方案,根据3种方案的特点,本文分析了每种方案的优点、难点以及实施的可能性和建议。

      方案一:对现行《海洋环境保护法》进行系统修订

      不改变当前环境保护法律体系关系,保持现行《海洋环境保护法》的适用范围,根据多年来的工作经验总结、当前形势和工作需要等因素,主要考虑以下修改需求和方向:一是遵循党中央、国务院关于生态文明建设的要求,贯彻习近平生态文明思想,落实党中央、国务院对生态文明建设部署的文件精神;二是按照生态文明体制改革要求修改相关制度设计,按照行政管理体制改革要求调整职责规定,按照放管服改革要求实现简政放权、放管结合、优化服务;三是解决全国人大执法检查报告指出的《海洋环境保护法》主要存在的问题;四是满足改善我国严峻的海洋生态环境形势和提高海洋生态环境质量的需要。这一方案可以参考韩国的《海洋环境管理法》的结构和内容。

      修订的主要内容包括:一是根据机构改革要求和各部门“三定”规定调整,修改海洋生态环境保护工作职责规定;二是根据《海洋环境保护法》实施情况和具体工作需要,修改各项海洋生态环境保护制度,构建陆海统筹的生态环境治理体系;三是综合考虑《海洋环境保护法》实施情况、执行难度、行政成本和法律衔接等因素,修改《海洋环境保护法》的法律责任规定等。

      方案一的优点:是3个方案中行政成本最低、技术难度最小、可操作性最强的方案。《海洋环境保护法》制定近40年,在现有法律体系中已有稳定位置,与其他法律、法规衔接较好,通过实践经验总结和人大执法检查评估,目前存在的问题和有待完善的地方都已被识别,可以很好地对症下药,修改更具针对性、可操作性,也更符合实际工作需要。

      方案一的难点:修改具有一定的局限性,解决系统性问题有些困难,在陆海统筹方面存在交叉。比如,入河排污口由《水污染防治法》规定,入海河流和入海排污口应由《海洋环境保护法》规定,那么入海河流的排污口与入海排污口对海洋环境的影响相近,但将适用不同的法律,有不同的管理要求和法律后果;同理,海岸工程建设项目与入海河流沿岸工程对海洋环境产生的影响近似,但却适用不同的法律,可能导致选择性排污。

      方案二:将《海洋环境保护法》与环境保护相关法律合并

      打破当前环境保护法律体系关系,将《环境保护法》与《海洋环境保护法》合并,全面修改《环境保护法》,全面融合海洋管理要求,并单列海洋一章,原则性规定海洋倾废、海洋石油勘探开发环境保护等具有独特性的管理内容,并通过修改《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《环境保护税法》等相关法律,将海洋管理要求纳入其中。方案二可参考澳大利亚的《环境保护和生物多样性保护法》。

      方案二的优点:可以实现陆地与海洋环境管理的全面统筹和充分融合,满足陆海统筹要求。

      方案二的难点:行政成本较高,需要同时修改多部法律,技术难度较大。另外,海洋环境管理体制不同于陆地,容易造成海洋特殊性体现不足的问题,法律和体制融合也较困难。

      方案三:完善当前环境保护法律体系,制定《环境法典》

      将环境保护一般原则、海洋环境保护、大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治、放射性污染防治、环境影响评价、环境保护税、清洁生产促进、循环经济促进等有关内容统一纳入《环境法典》,完善生态环境法律体系。方案三可以参考法国的《环境法典》。

      方案三的优点:《环境法典》的系统性、逻辑性、创新性强,可以重构环境保护法律体系,有效解决存在的系统性问题,消除法律衔接问题,法律形式先进。

      方案三的难点:行政成本很高,技术难度很大,修改时间很长,需要在全面评估环境保护法律体系完备和条件成熟时启动。

      考虑到深化机构和行政体制改革后修订《海洋环境保护法》的急迫要求,选择难度小、易操作、见效快的方案一最符合现阶段工作需要;考虑到当前立法现实情况及实施难度,选择方案二的可能性很小;考虑到方案三需要重新构建生态环境保护法律体系,技术难度很大,行政成本很高,但由于当前全国人大法工委已开始着手推进环境法典化有关工作,即该方案符合立法方向,具备了较大的立法可能性,建议在方案一的研究基础上,对方案三开展前瞻性、系统性的研究。

参考文献 (5)

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