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海洋功能区划符合性分析方法及判定矩阵研究

丁玉平 孟雪 徐伟 滕欣 董月娥 岳奇

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海洋功能区划符合性分析方法及判定矩阵研究

    作者简介: 丁玉平(1993-), 男, 江苏邳州人, 硕士在读, 主要从事海域管理研究, E-mail:2274915426@qq.com;
    通讯作者: 孟雪, 硕士, E-mail:lindamengxue@126.com
  • 基金项目: 中国海洋发展研究会重点项目——我国新一轮海洋功能区划生态环境目标实施效果评估(CAMAZD201504);海洋公益性行业科研专项经费项目子任务-基于生态系统的区划实施效果评价技术与辅助决策系统开发(201505001-5)
  • 中图分类号: X32

Research on the conformance analysis method and judgement matrix for marine functional zoning

  • 摘要: 海洋功能区划符合性分析是海域使用审批和海域使用论证的关键环节之一。本文旨在通过界定海洋功能区划符合性内涵的基础上,基于一定的原则从功能符合性、用海方式适宜性和环境保护要求可达性等维度建立了一套全面的海洋功能区划符合性分析方法,进而辅以德尔菲法,构建了海域使用类型与功能区符合性判定矩阵、用海方式与功能区适宜性判定矩阵、海域使用类型在海洋环境保护要求可达性判定矩阵,为全面分析海洋功能区划符合性提供可行的、科学的依据。
  • 图 1  海洋功能区划符合性分析程序

    Figure 1.  Analysis procedure of Marine Functional Zoning

    表 1  海洋功能区划功能符合性判定矩阵

    Table 1.  Judgement matrix for Marine Functional Zoning

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    表 2  用海方式适宜性判定矩阵

    Table 2.  Judgement matrix for using the sea

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    表 3  环境保护要求判定矩阵

    Table 3.  Judgement matrix for environmental protection requirements

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出版历程
  • 收稿日期:  2017-10-09
  • 录用日期:  2017-11-08
  • 刊出日期:  2019-04-20

海洋功能区划符合性分析方法及判定矩阵研究

    作者简介:丁玉平(1993-), 男, 江苏邳州人, 硕士在读, 主要从事海域管理研究, E-mail:2274915426@qq.com
    通讯作者: 孟雪, 硕士, E-mail:lindamengxue@126.com
  • 1. 国家海洋技术中心, 天津 300112
  • 2. 天津大学 管理与经济学部, 天津 300072
基金项目: 中国海洋发展研究会重点项目——我国新一轮海洋功能区划生态环境目标实施效果评估(CAMAZD201504);海洋公益性行业科研专项经费项目子任务-基于生态系统的区划实施效果评价技术与辅助决策系统开发(201505001-5)

摘要: 海洋功能区划符合性分析是海域使用审批和海域使用论证的关键环节之一。本文旨在通过界定海洋功能区划符合性内涵的基础上,基于一定的原则从功能符合性、用海方式适宜性和环境保护要求可达性等维度建立了一套全面的海洋功能区划符合性分析方法,进而辅以德尔菲法,构建了海域使用类型与功能区符合性判定矩阵、用海方式与功能区适宜性判定矩阵、海域使用类型在海洋环境保护要求可达性判定矩阵,为全面分析海洋功能区划符合性提供可行的、科学的依据。

English Abstract

  • 海洋功能区划是根据海域区位、自然资源、环境条件和开发利用的要求,按照海洋基本功能区的标准,将海域划分为不同类型的海洋基本功能区[1],在我国海域管理和海洋环境保护中具有很高的法律地位。海洋功能区划以维护海洋基本功能为核心思想,以海域用途管制为表现形式,以功能区管理要求为执行依据。实施海洋功能区划有利于减少行业用海矛盾,降低海洋开发活动对生态环境的负面影响。若区划符合性判别过严,则会导致兼容性用海活动被排斥;若区划符合性判别过松,则会导致功能管制的目的无法实现。因此,只有建立科学有效的海洋功能区划符合性分析程序和方法,才能在保障区划目标实现的同时,促进海洋资源的合理开发和利用,这也使得海洋功能区划的符合性分析成为海域管理领域的一个重要方法和研究内容。

    目前世界上很多国家的学者都开展了区划符合性分析相类似的研究:比利时根据社会福祉、生态景观和经济等核心价值划定六种区域[2],将用海冲突从“时间、空间和重复的可管理”到“相互排斥”的类别进行分类,并用人类使用方式兼容和冲突矩阵加以说明[3];荷兰利用区划图规定某类使用可以在哪些海域开发或最适合开发海域,并建立整体空间评价框架[4-5];马来西亚将海洋公园划分为娱乐区、珊瑚礁观赏区、季节性封闭区等7类并根据用海活动的影响建立了允许、禁止活动的利用指南[5-6];大堡礁海洋公园划分为一般利用、科学研究、缓冲带等7类功能区,并将功能区与用海活动的关系分为允许、不允许、仅获得许可证三类[7]。我国《海域使用管理法》规定“海域使用必须符合海洋功能区划”,近年来国内学者也开展了项目用海与区划符合性分析标准及步骤研究[8],港口功能区符合性判别方法初探[9]等研究。

    2012年,我国政府批准了新一轮海洋功能区划。从对区划符合性分析方法的影响来看,新一轮区划主要有两大变化:一是建立了更加综合、简明的分类体系,用海活动与功能区不再具有完全对应关系;二是管控要求更加明确、全面,覆盖用途、用海方式、生态环境、整治修复等方面,同时规定在不影响海域功能正常发挥的情况下可以兼容其他用海活动。由于区划符合性分析专业性强,情形复杂多样,在实际管理操作中,区划符合性分析主要由专家进行评审,这种方式主观性过强,专家往往采用谨慎原则,可能会导致海洋合理开发需求得不到保障。因此本文基于新一轮海洋功能区划技术方法,明确了区划内涵,建立了客观、科学的海洋功能区划符合性分析方法及判定矩阵,从而丰富了区划符合性分析的理论和方法。

    • 海洋基本功能是指依据海域自然属性和社会需求程度,以使海域的经济、社会和生态效益最大化为目标所确定的海洋功能[10]。海洋功能区划通过功能管制实现,功能管制通过实施某种特定海域开发活动或限制某种特定的海域开发活动来实现。判定某种海域开发活动是否符合区划需要进行符合性分析。一般来说,符合性指研究对象满足规定质量要求的程度[11]。在本文中海洋功能区划符合性可以理解为海域使用活动各项指标要求与海洋功能区划规定的功能和管理要求等各项内容符合的程度[9]

      参照《海域使用论证技术导则》以及《省级海洋功能区划编制技术要求》,区划符合性分析主要包括项目用海是否符合功能区的用途管制和用海方式控制要求,是否对海域基本功能造成不可逆转的改变,是否落实环境保护要求和环境质量标准,是否保障生态保护重点目标安全。此外,海洋功能区划允许“在海域基本功能未开发利用前,可以在保证不对海域基本功能造成不可逆转的改变的前提下,进行其他类型的开发利用活动。”综上所述,区划符合性内涵为:当基本功能未开发时,海洋功能区可以兼容对海域自然属性改变较低,环境保护要求一致或更高的开发类型,但只能进行该用途的适度开发,且使用年限也不宜过长,例如在未开发的油气区进行开放式养殖;当基本功能已开发利用时,功能区能够兼容服务于基本功能的用海活动,且长期并存,例如捕捞区建立人工鱼礁,用于增加捕捞量和增殖。

      总体来说,符合海洋功能区划主要有两种情况:一是开发活动与功能区的基本功能一致;二是开发活动与功能区的基本功能不一致,但属于可以兼容的开发活动,包括各省级区划中明确可兼容的,服务于基本功能的,或基本功能未利用前可适宜开展的活动。不符合功能区划主要有两种情况:一是用途排斥,用海方式、海域使用类型与功能区基本功能相互冲突;二是环境排斥,开发活动造成的环境影响会导致海域基本功能无法正常发挥,或已利用的基本功能对开发活动造成负面影响,如在已开发利用的港口区进行开放式养殖,可能会因港口区引起的水质污染导致鱼类死亡。

    • 海洋功能区划符合性分析是海域使用审批和海域使用论证的关键环节之一,其主要内容是判定用海活动是否符合海洋功能区划,并给出明确结论。行标《海域使用分类》是对排他性用海活动的系统分类,海域使用类型包括9种一级类和30种二级类,用海方式包括5种一级方式和20种二级方式。功能区的分类体系是也采用二级分类体系,包括8个一级类和22个二级类。总体来说,由于海域使用分类和功能区分类的基础依据都包括海域的用途,均采用二级分类体系,因此两者具有很多相似性,如功能区划分类体系中有旅游休闲娱乐区,海域使用分类体系中有旅游娱乐用海。两者名称基本一致的在一级类有4个,二级类中有11个。总体而言,对于容易建立对应关系的用海活动可以较为简便地进行符合性判定,但对于未设专门功能区的用海活动如海底管道、海底场馆、倾倒区等,进行符合性分析则需要进一步判断。

      基于上文对相关文件和内涵的分析,海洋功能区划符合性分析主要包括三个关键环节:功能符合性判定、用海方式适宜性判定,环境保护要求可达性判定。具体判定标准为:用海活动与海域基本功能相适宜,用海方式满足相关要求,环境影响能达到功能区环境保护要求。

      由于海洋功能区划实行的是海域功能管制,符合性分析应首先判定用海活动与基本功能是否一致,即第一步为功能符合性判定:若用海类型与功能区基本功能一致,或与基本功能不一致,但不会对基本功能产生重大影响的用海活动可以进行第二步判定,不满足此项条件的用海活动判定为不符合海洋功能区划;第二步判定用海方式是否满足该功能区的相关要求,即用海方式适宜性判定:若该用海方式可以在功能区内开展则进行第三步判定,否则判定为不符合海洋功能区划;第三步判定用海活动的环境保护要求是否满足功能区的相关要求,即环境保护要求可达性判定:当用海活动的环境保护要求与功能区要求一致或更高时可以开展该用海活动,但同时需要保证在功能区基本功能已利用时,兼容性用海活动与基本功能互不造成长期或不可挽回的负面环境影响,否则判定为不符合海洋功能区划。其海洋功能区划符合性分析程序如图 1所示。

      图  1  海洋功能区划符合性分析程序

      Figure 1.  Analysis procedure of Marine Functional Zoning

      上文所述的符合性分析的三个环节对应的判定表,主要通过德尔菲法,在对所要判定的具体内容征得国家海洋技术中心、国家海洋局南海规划与环境研究院等相关区划专家的意见之后,进行整理、归纳、统计,然后再匿名反馈给各专家,再次征求相关意见及反馈,直至得到一致的意见,最终得出相应的判定表,可以为今后用海活动符合性分析提供依据。

    • 功能符合性的判定主要依据海洋功能区和海域使用类型的定义、功能特性、允许改变海域自然属性的程度,主要用海活动的开发影响以及专家经验。功能符合性判定矩阵主要分为三个等级:符合,在矩阵中表示为“√”,即海域使用类型二级类或所在一级类与功能区规定的基本功能几乎完全一致;有可能符合,在矩阵中表示为“○”,即功能区内可以兼容的海域使用类型,包括各省级区划中明确的可兼容使用类型,服务于区内基本功能的使用类型以及仅在基本功能未开发利用前可适度兼容的使用类型;不符合,在矩阵中表示为“×”,包括两类情况,一是该用海活动使区内基本功能无法正常发挥;二是由于功能区与用海活动所需海域的位置差异,导致两者不可能出现交叉的情况。

      功能符合性判定矩阵如表 1所示,其具体判定原则如下:功能符合性判定以提高海域利用效率为出发点,避免判定过严,为用海活动进行后续判断提供更大的可能;允许海域自然属性改变较大的功能区可开展改变自然属性较小的用海活动;用海面积较大的功能区可进行点状式等用海面积较小的开发活动;针对可能长期不开发的功能区,如油气区、城镇用海区、可再生能源区等,在基本功能未利用前允许开展不建设固定基础设施的用海活动;功能区内可开展对基本功能无重大影响的线状式开发活动,如路桥用海等;保留区内允许不建设固定基础设施以及不长期占用功能区的用海活动;特殊利用区由于其基本功能多样,需要针对实际情况进行分析,因此本表中初步判定为有可能符合;在改变海域自然属性较小的功能区禁止开展改变自然属性较大的用海活动;功能区内不允许开展对基本功能有较大影响的用海活动;军事用海不由民事主体申请,具有特殊性,在本表中不做讨论。

      表 1  海洋功能区划功能符合性判定矩阵

      Table 1.  Judgement matrix for Marine Functional Zoning

    • 为保障功能区基本功能的发挥以及落实对功能区重点保护目标的保护,海洋功能区划对各个功能区的用海方式都有明确控制要求[10]。各类功能区较为适宜的用海方式主要依据区划技术导则、功能区定义及功能特征、用海方式定义及特征划分。其用海方式适宜性判定矩阵如表 2所示,其中“√”表示在该功能区内原则上允许的用海方式,“×”表示在该功能区内原则上不允许的用海方式,“○”表示不能得出明确结论,需要根据后续步骤及实际情况进一步判定。

      表 2  用海方式适宜性判定矩阵

      Table 2.  Judgement matrix for using the sea

    • 环境保护要求可分为海水水质质量、海洋沉积物质量、海洋生物质量三类。由于功能区各类质量标准与用海活动的相关标准不具有一一对应关系,因此本文仅列出了海域使用分类的环境保护要求判定矩阵如表 3所示,主要根据各类用海方式的定义、海域使用影响特征,专家经验以及海水水质、沉积物、生物质量标准的比对分析得出。其中,海水水质质量参考标准GB3097-1997,海洋沉积物质量参考标准GB18668-2002,海洋生物质量参考标准GB18421-2001。

      表 3  环境保护要求判定矩阵

      Table 3.  Judgement matrix for environmental protection requirements

      矩阵中“√”表示在此类质量标准中可以开展该用海活动,“×”表示在此类质量标准中无法开展该用海活动。例如渔业基础设施用海水质要求为不劣于二类,在矩阵中表示为:一类“√”,二类“√”,三类“×”,四类“×”。

      表 3结合目前《全国海洋功能区划(2011-2020年)》中的功能区环境保护要求可以判定用海活动是否满足功能区的相关要求。当用海活动质量要求不低于功能区现状环境质量要求时,不会对所在功能区环境产生明显影响,此时用海项目基本能够保证功能区现状环境质量要求。

      因此,当用海活动的环境保护要求与功能区要求一致或更高时可以开展该用海活动。但同时需要保证在功能区基本功能已利用时,用海活动与基本功能互不造成负面环境影响,否则判定为不符合海洋功能区划。

    • 以上三个判定矩阵在具体应用中,当第一个矩阵对应“√”时,即可说明项目符合区划;当第一个矩阵对应“○”时说明项目用海有可能符合海洋功能区划,只要后两个表格均对应“√”即可说明项目符合功能区划;当三个矩阵中任一个为“×”即可说明该项目不符合区划。

      综上所述,在海域使用论证中应用判定矩阵,一是可以相对快速、准确地判断海域使用项目是否符合功能区划;二是可以提高判定的客观性,不再完全依靠专家的主观判断。

    • 海洋功能区划符合性分析方法是一种综合性的判断方式,根据新一轮海洋功能区划的技术体系和要求设计,由功能符合性、用海方式适宜性、环境保护要求可达性三个判定标准构成。上述三个判定矩阵主要通过功能区的定义及特征、用海活动特征、环境保护标准等相关研究资料以及专家经验比对得出。但由于各位专家对于线性用海活动、特定功能区的理解存在差异造成部分判定结果不一致,为提高判定矩阵的普适性,本文将专家意见不一致的部分更多地调整为“○”,方便管理人员依据实际情况进行具体分析。

      总体来说,本文的区划符合性判定更加侧重于研究判定的方法以及应用的普适性,主要考虑到功能、用海方式、环境保护这三个基本要求。但新一轮海洋功能区划的管控要求更为详细明确,除以上矩阵中所涉及到的基本要求外,可能还包括具体用海项目的使用面积、使用岸段长度、规模、强度,功能区特定的海域使用管理要求,如整顿用海秩序、治理海域环境、修复生态系统等方面的整治要求,生态保护重点目标,用途管制要求、用海方式控制要求等。针对具体用海项目,是否满足这些管控要求也是区划符合性判定的重要准则。例如,涉及到整治修复目标,特定的风景旅游区要求禁止开展养殖业。在此条件下,尽管开放式养殖用海应用判定矩阵可对应为符合关系,但该用海项目由于不满足特定的整治要求,也不可判定为符合区划。

      因此,在应用矩阵快速判定符合关系的同时,也要充分考虑到矩阵的局限性。对于部分特殊用海需求以及大规模用海活动的符合性判定需要结合各省功能区划管理要求文本以及实际情况进行更为全面详细的分析。

    • (1) 本文基于新一轮海洋功能区划的技术方法,明确了区划符合性内涵,即当功能区的基本功能未开发时,功能区可以兼容对海域自然属性改变较低,环境保护要求一致或更高的开发类型,但只能进行该用途的适度开发,且使用年限也不宜过长;当基本功能已开发利用时,功能区能够兼容服务于基本功能的用海活动,且长期并存。

      (2) 本文通过研究海洋功能区划分类体系与海域使用分类的内在联系,区划分类体系与用海方式的联系,海洋开发活动环境影响与功能区环境保护要求的关系,建立了一套客观的功能区划符合性分析判定技术方法。即:功能符合性判定、用海方式适宜性判定、环境标准可达性判定。

      (3) 本文构建了三个判定矩阵:第一个为功能符合性判定矩阵,建立了22个二级类功能区与29个二级海域使用类型(除军事用海)的对应关系;第二个为用海方式适宜性判定矩阵,建立了22个二级类功能区与5个一级用海方式的对应关系;第三个为环境保护要求判定矩阵,建立了30个二级海域使用类型与海水水质质量、海洋沉积物质量、海洋生物质量的对应关系。

      (4) 本文通过构建三个判定矩阵建立了海洋功能区划符合性分析的评判方法、程序,形成了初步判断结论,具有普适性。

      (5) 本文区划符合性分析未涉及海域使用的规模、强度以及功能区的特殊管理要求等内容。因此,在应用矩阵快速判定符合关系的同时,也要充分考虑到矩阵的局限性,对于具体用海活动的符合性判定需要进行更为全面详细的分析。

参考文献 (11)

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