在国家目前的土地管理、海域管理相关法律法规中，对填海造地形成的土地如何确权仅进行了若干原则性规定^[4-10]。

《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域法》)第十五条规定“沿海土地利用总体规划等规划涉及用海的，应当与海洋功能区划相衔接”。考虑到所有用海建设项目都必须符合海洋能够区划的要求，这其实原则性规定了项目用海目的要与沿海土地利用总体规划、城市规划的要求相符合，避免填海后的开发与土地相关规划不衔接的问题。另外，第十六条规定“申请用海应当提交海域使用论证等书面材料”，而在海域使用论证报告书的编写、评审环节中，该项目用海与城市总体规划等相关规划的符合性问题是重点论证事项。如此可以通过海域使用论证制度进一步规范单个项目用海与土地利用规划的符合性问题。《国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕219号)对此进行了进一步明确，“土地利用总体规划和海洋功能区划涉及围填海造地的内容、范围和规模要相互衔接，近期围填海的规模、用途和布局要一致，远期围填海的利用方向不冲突。海洋功能区划已明确围填海造地规模和范围的，应纳入土地利用总体规划”^[10]。

《海域法》第三十二条规定“海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内……换发国有土地使用权证书”。《国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第四条规定“对单个项目建设的，属于公益性项目、符合划拨用地目录的，围填海造地竣工验收后，按划拨土地办理相关土地手续；属于非公益性且依法可协议出让土地的项目，签订协议出让合同并补交土地出让金与海域使用金的差价后，申请办理土地相关手续” ^[10]。这些条款均原则性地规定了填海造地海域使用权证换发土地使用权证的程序问题。

但对于上文提到的第三个问题，海域使用权转化为土地使用权后权利内容如何衔接的问题，在《海域法》、《国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》以及国家其他规定中并未直接体现。

《福建省海域使用管理条例》(2016年第三次修正版)第十三条规定“沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门在审核海域使用申请时，应书面征求同级国土等相关部门的意见；各部门应在五日内反馈书面意见”^[11]。另外，第十条规定“围填海项目用海申请，应提交海域使用论证报告书”^[11]，即通过海域使用论证制度规范单个项目用海与土地利用规划的符合性问题。

在福建省人民政府办公厅关于印发《福建省填海项目海域使用权证书换发国有土地使用证实施办法》(试行)的通知(闽政办〔2010〕267号)(以下简称《换证办法》)中，总则内要求“规划部门应提前介入，合理做好宗地所在区域城乡规划的编制工作，为项目建设创造条件”^[12]。第六条进一步明确了宗地在城乡规划确定建设用地范围内和用地范围外两种情形下的规划条件要求 ^[12]。

《福建省人民政府关于进一步深化海域使用管理改革的若干意见》(闽政〔2014〕59号)也对部门间的衔接做出了明确。其中第三条规定“海域使用权出让方案由海洋行政主管部门会同国土、城乡规划主管部门共同制订，并报有批准权的人民政府批准后组织实施。出让方案应当就填海形成土地的界址和用途、填海面积、规划条件、使用期限、出让价款组成、海洋环境保护要求等内容进行明确”^[13]。

由上述若干规定可以看出，在实践中无法完全实现多规合一的情况下，福建省一方面通过要求城乡规划行政主管部门提前介入，由其出具“建设项目选址意见书”，并作为海洋行政主管部门审核海域使用申请的必须材料；另一方面通过会同国土、城乡规划主管部门共同制订海域出让方案，明确填海形成土地的界址和用途，来保障围填海项目用海与土地利用规划的符合性。另外，福建省亦通过强调海域使用论证制度，来进一步保证单个项目用海与土地利用规划等相关规划的符合性问题。

(1) 行政管理程序

《福建省海域使用管理条例》第二十九条明确了填海竣工三个月内换发土地证的要求^[11]。同时，为进一步明确换证流程，福建省又先后颁布了《换证办法》^[12]、《福建省人民政府关于科学有序做好填海造地工作的若干意见》(闽政〔2010〕11号)^[14]等文件，对换证主体、换证程序、需提交材料等内容进行细致规定。依法填海造地根据不同土地用途可换发《国有土地使用证》(国有农用地)、《国有土地使用证》(划拨类型)、《国有土地使用证》(出让类型)及《林权证》等^[14]；换证后，应当在原海域使用权证书备注栏上注明“已换发国有土地使用证”或“已换发林权证”的字样，并将海域使用权证书收回并移交省海洋行政主管部门，省海洋行政主管部门应及时办理海域使用权注销手续^[12]。而政府组织实施填海或政府回购的建设用地，则由政府土地储备机构申请换发国有土地使用证，并按照现行国有建设用地管理的法律法规及政策规定实施供地^[14]。另外，申请换证时应提交土地登记申请书、海域使用权证书、海域使用权人身份证明材料、填海工程竣工验收合格通知书及验收测量报告等相关材料^[12]。

总的来说，福建省在规范填海造地海域使用权证换发土地使用权证的行政管理程序方面非常完善，对换证流程的前、中、后期均进行了细致规定，具体包括换证的时间要求、申请换证需提交的材料、用地手续办理流程以及换证后的海域使用权注销等等。而在实际调研过程中，我们了解到福建省各市县海洋行政主管部门对于换证过程中土地使用金如何进行计算尚存一定困惑；尤其是随着《福建省人民政府关于进一步深化海域使用管理改革的若干意见》的出台，土地出让金如何计算成为困扰建设造地用海管理的主要问题。因此，我们在下文针对土地使用金补缴情况进行单独讨论。

(2) 补缴土地出让金

关于换发土地证过程中是否需要补缴土地出让金的问题主要体现在两个方面，一方面是哪种类型需要补缴；另一方面是补缴金额是多少。

对于哪种类型需要补缴土地出让金，福建省已有非常明确的规定。宗地确认为国有农用地使用权的、确认为工业项目国有建设用地使用权的不需要补缴土地出让金；确认为其他出让类型国有建设用地使用权的，均需要补缴土地出让金^[12]。而对于补缴金额，福建省的规定是“按照市场评估的价格扣除已缴纳的海域使用金和实际投入的填海成本等费用计算^[10-11]”。

由以上规定可以看出，福建省主要按照填海后的土地类型来确定是否需要补缴土地出让金。补缴的类型主要针对于商业用地、住宅用地等增值较高的建设类型。其原因在于海域使用金征收标准较低，而商业用地、住宅用地的地价高，通过填海的形式获得商业用地、住宅用地，会获得非常高的利润回报，这一方面会导致国有资产流失，另一方面也会刺激填海行为。因此，福建省针对这几种用地类型征收土地出让金，并按照“市场评估价格扣除已缴纳的海域使用金和实际投入的填海成本等费用计算”，以此压缩填海造地的利润空间，对填海造地行为进行有效管理。

需要注意的是，随着福建省海域资源市场化配置的推动(即海域招拍挂制度的实施)，地方政府在确定土地出让金金额方面出现了一定的困惑。根据福建省要求，“除列入省重点项目的能源、交通、水利项目或者国家审批的重大产业项目之外的经营性项目用海，均需要通过招标、拍卖、挂牌的市场化方式取得使用权”^[13]。同时为保证海域管理与土地管理的衔接，减少换证程序，福建省将土地出让金由换证时补缴，更改为获取海域使用权时一并缴纳^[13]；这就需要在编制海域使用权出让方案前对土地出让金缴纳额度予以确定。而上文提到的土地使用金计算方法的前提条件是海域使用金已经缴纳；且更多的针对于按国家海域使用金征收标准缴纳的情形(申请获得海域使用权)。因此，在最新的市场化配置要求下，土地出让金缴纳额度的确定存在一定不衔接的问题。

通过向海洋行政主管部门进行咨询、调研，我们了解到，为解决这种衔接问题，其确定的工作思路为：海洋行政主管部门委托国土主管部门确定填海形成土地的用途、容积率，以及该设定条件下的土地出让金(一般在海洋主管部门组织的用海联席会议上确定)；其中，国土部门通过综合考虑周边土地地价、填海形成土地的用途及设定开发条件、填海成本等因素予以确定土地出让金；招拍挂溢价部分均作为海域的贡献，而土地出让金是固定的(与最终成交价没关系)。但这种思路在实践中存在较大异议，主要体现在：1、填海周期往往在3年以上，期初征收土地出让金与换证时征收可能存在较大差距；2、将招拍挂溢价部分全部作为海域的贡献，忽略了周边土地改造、设施配套的贡献，对国土管理部门的利益有影响。

(3) 不动产统一登记制度

随着福建省全面推行不动产统一登记制度，海域使用权登记由海洋行政主管部门移交至不动产登记中心；原“海域使用权证书”也对应换发为“不动产权证书”(权利类型明确为“海域使用权”)。

新的不动产统一登记制度仅对登记机关、证书类型做出改变，并未对海域使用权证换发土地使用权证的程序做出其他修改。《不动产登记暂行条例实施细则》第59条规定，“因围填海造地等原因导致海域灭失的，申请人应在围填海造地工程竣工后，申请国有土地使用权登记，并办理海域使用权注销登记”^[15]。

(1) 权利人衔接

关于填海造地海域使用权证换发土地使用权证的权利人衔接问题，我们根据福建省实践经验分为两种情况进行考虑，一种是自用型填海项目的衔接，另一种是政府收储型填海项目的衔接。

关于自用型填海项目的衔接。《福建省海域使用管理条例》第二十九条关于三个月内换发土地使用证、确认土地使用权的规定^[11]中，尽管没有明确说明新增土地使用权人为原海域使用权人；但是该条文规定的内容是以海域使用权证书“换发”土地使用权证书，不是申请土地使用证，所以应当理解为填海项目原海域使用权人是当然的新增土地使用权人。这是海域物权化的意义所在，也符合海域使用权民事化的宗旨。与之相一致的，福建省在实际操作也认为自用型填海项目原海域使用权人即为新增土地的使用权人。

关于政府收储型填海项目的衔接。在福建省实践操作中，还存在着政府委托填海的项目。政府委托代建单位进行区域建设用海的整体围填和整理开发；政府将填好的土地回购收储，再出让给具体的用地企业。这种情况下的海域使用权人和土地使用权人并不是同一个人。针对于这种情况，《换证办法》第二条规定“填海项目竣工后三个月内……政府组织实施填海形成的或者政府回购填海形成的建设用地，由政府土地储备机构申请换证”^[12]。

(2) 使用期限衔接

关于新确定土地使用权的期限，《换证办法》第八条规定“确认为出让类型国有建设用地使用权的，土地使用权终止日期为海域使用权证书上登记的海域使用权终止日期”^[12]。也就是说，对于换发出让类型国有建设用地使用权的，换证后的土地使用期限即为海域使用期限扣除该项目填海施工的周期。但是福建省目前已有的法律法规并未规定确认为划拨类型国有建设用地使用权的期限问题。考虑到列入《划拨用地目录》的建设用地项目审核严格，应属于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，并非以营利为目的。因此，这类填海项目的用地期限不能与出让类型土地使用权的期限要求一致，应该直接按照土地部门的规定执行。

另一个需要关注的问题是，《海域法》规定“建设工程用海最高五十年”；即填海造地形成的土地最高使用期限为五十年。而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条对各种用地类型期限的规定是“居住用地最高七十年；工业用地，教育、科技、文化、卫生、体育用地最高五十年；商业、旅游、娱乐用地最高四十年”^[16]。这样来看，如果填海后土地用于商业开发，那么福建省有关换证后土地期限的规定就与土地部门要求的“商业用地最高四十年”的规定不一致。但从对管理部门和相关专家的咨询结果看，大家普遍认为这种情况下填海后形成土地的期限应该遵从土地管理的规定。主要原因如下：1、填海后已形成陆地，理应由国土部门统一管理；2、对于建设填海造地用海来说，海域使用期限50年还是40年对其影响不大，填海施工周期一般在2~5年，而海域使用权在填海结束换发土地证之后就要注销，因此新形成土地的期限应该遵从土地管理的规定。

由于当前的行政管理模式为陆域管理和海域管理分属于不同的行政主管部门，这就决定了各部门主导的区划、规划难免有不衔接之处。比如海洋行政主管部门主导的《海洋功能区划》仅划分出适宜填海造地的海域，但是对填海后形成的陆域用途、规划条件没有进一步要求；国土、城乡规划主管部门主导的《土地利用规划》、《城市总体规划》对不同类型土地利用、城市发展做出了详细规划，却没有将城镇建设填海造地用海纳入城乡规划管控范围。

因此，在当前无法完全实现多规合一、缺乏陆海统筹规划的情况下，地方政府通过会同国土、城乡规划主管部门联合制订海域出让方案，以及实施海域使用论证制度等举措来保障用海项目与土地利用规划的符合性衔接。但也存在着审批手续繁杂，审批周期长等诸多问题，增加了企业的用海成本。而统一的“陆海统筹规划”，将适宜填海海域统一纳入城乡规划管控范围，确定明确的规划条件，不仅能够显著提高企业用海效率，减少海洋行政主管部分的审批手续，也能更好地保障填海项目与土地利用规划等相关规划的符合性。

尤其是在当前国务院机构改革背景下，原国土资源部职责、原国家海洋局海域管理职责、住建部的城乡规划管理职责等统一到新成立的自然资源部。这无疑对于顺利推动“陆海统筹规划”，实现“多规合一”具有重要意义。规划中涉海部分，可以参照原土地利用规划的方式，明确填海后形成土地的功能定位及具体的规划条件，这既是保证填海后建设项目与土地利用规划相符合的必然要求，也是明确填海形成土地收益共享机制的基础。

福建省已经针对哪种类型换证需要补缴土地出让金的问题予以明确。但是在海域资源市场化配置的推动下，土地出让金缴纳额度的确定存在一定不衔接的问题。即以招拍挂形式出让填海造地海域使用权所获得收益在土地部门与海洋部门之间如何分配的问题。

尽管根据当前机构改革方案，原国家海洋局的海域管理职能已经并入到自然资源部。从理论上讲，海域使用金、土地出让金均作为资源租金，且均由自然资源部管理，长远看合二为一，以资源租金的形式统一征收也是种可能的方案。但从实践来看，在国务院机构改革方案确定后，财政部、国家海洋局仍联合印发了“《调整海域、无居民海岛使用金征收标准》的通知”(财综〔2018〕15号)^[17]。由此可见，在近期，海域使用金和土地出让金仍将是两种并行的资源租金，还是有必要探讨填海形成土地的收益共享机制。

填海造地形成土地的价值扣除各项成本(前期费用、补偿费用、填海成本、土地开发成本、利息等)及客观利润后^[18]，剩余部分(V)为海域使用金与土地出让金之和。这部分价值的大小主要是由海域空间、规划条件以及社会经济条件等共同决定。目前还没有相关的法律规定对填海造地形成土地后的收益如何在土地与海洋部门之间分配进行规范。本文建议以“协议出让土地使用权的最低价(P_L′)”和“海域使用权最低价(P_S′)”的比值作为剩余收益(V)在土地与海洋部门之间的分配比例。根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》，“拟出让土地最低价(P_L′)与新增建设用地有偿使用费、征地拆迁补偿费以及按照国家规定缴纳的各项税费之和对比”^[19]。而本文探讨的新增土地为填海形成，不存在征地拆迁补偿费和耕地占用税等其他税费，故可仅考虑新增建设用地有偿使用费；具体取值标准可参照现行的《新增建设用地土地有偿使用费征收标准及等别》^[20]。关于海域使用权最低价(P_S′)，福建省规定“海域招拍挂底价不低于同类项目海域使用金最低标准”^[21]，因此取值可以直接参照现行的《海域使用金征收标准》^[22]。具体分配公式为：

式中：P_L为土地部门的收益分成；P_S为海洋部门的收益分成；P_L′为协议出让土地使用权的最低价，取值标准可参照现行的《新增建设用地土地有偿使用费征收标准及等别》；P_S′为海域使用权最低价，取值可参照现行的《海域使用金征收标准》；V为填海造地形成土地的价值扣除各项成本及客观利润后的剩余部分。

关于新确定土地使用权的期限，福建省当前的规定为“确认为出让类型国有建设用地使用权的，土地使用权终止日期为海域使用权证书上登记的海域使用权终止日期”^[12]。根据此规定，在填海后土地用于商业开发的情况下，就存在着《海域法》规定的“建设工程用海最高五十年”与土地部门要求的“商业用地最高四十年”的规定如何衔接的问题。

海洋行政主管部门在颁发海域使用权证时，要充分考虑到填海后的土地用途，不能直接以海域使用最高年限颁发。比如填海后用于商业开发的用海，就应该综合考虑到“商业用地最高四十年”的规定和正常填海施工周期予以确定使用年限。而编制项目海域使用论证报告过程中，也应该结合土地管理的要求，重点就“用海期限合理性”予以讨论，进而确定海域使用年限。福建省也可参照浙江省的经验对此规定进一步完善。《浙江省海域使用管理条例》第三十七条除了规定“填海形成土地的使用权期限为海域使用权期限的剩余期限”外，还进一步明确了“若剩余期限超过土地使用权最高期限，则按土地的最高期限确定”^[23]。

为进一步完善围填海造地与土地管理制度之间的衔接，本文以福建省为例，从以下三个方面总结了福建省围填海造地与土地管理制度衔接的实践经验：1)填海后建设项目与土地利用规划的符合性问题；2)海域使用权和土地使用权的转化在法律程序上的衔接，主要包括填海造地海域使用权证换发土地使用权证的程序问题以及补缴土地出让金的问题；3)海域使用权转化为土地使用权后权利内容的衔接，包括权利人的衔接以及使用期限的衔接。

总的来说，福建省在以上三个方面均制定了具有地方特色的、较为完备的衔接制度，对其他沿海省市有积极地参考作用，但仍有部分问题亟需解决。在制度完善方面，需要着重考虑陆海统筹规划的制定、填海形成土地收益共享机制的构建、海域使用权证换发土地使用权证的权利期限衔接等。