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  • ISSN 1007-6336
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海岸线占补平衡制度初探

周晶 张一帆 曲林静 王友绍

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海岸线占补平衡制度初探

    作者简介: 周晶(1985-), 女, 广西合浦人, 博士研究生, 主要研究方向为海洋生态环境, E-mail:304199594@qq.com;
  • 基金项目: 广东省2018年省级促进经济发展专项资金(GDME-2018E012);广东省海洋渔业科技推广科技攻关与研发项目(A201700D08)
  • 中图分类号: X32

Discussion of coastline requisition-compensation balance system

  • 摘要: 海岸线是海洋与陆地的分界线,同时也是海洋经济发展的"生命线"、"黄金线",具有重要的生态功能和资源价值。开展海岸线占补平衡制度研究,对贯彻落实自然岸线保有率控制制度、促进岸线资源的节约集约利用、实现海岸线保护与海洋经济协调发展具有重要意义。本文通过系统分析海岸线占补平衡制度产生的背景、内涵、意义及相关管理实践,并借鉴国内外耕地和湿地占补平衡的理论研究和管理实践,提出对我国实施海岸线占补平衡制度的建议,以期为海岸线保护与利用管理政策制定提供参考。
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出版历程
  • 收稿日期:  2018-09-05
  • 录用日期:  2018-12-26
  • 刊出日期:  2020-04-20

海岸线占补平衡制度初探

    作者简介:周晶(1985-), 女, 广西合浦人, 博士研究生, 主要研究方向为海洋生态环境, E-mail:304199594@qq.com
  • 1. 中国科学院南海海洋研究所, 热带海洋环境国家重点实验室, 广东 广州 510301
  • 2. 中国科学院大学, 北京 100049
  • 3. 广东省海洋发展规划研究中心, 广东 广州 510220
基金项目: 广东省2018年省级促进经济发展专项资金(GDME-2018E012);广东省海洋渔业科技推广科技攻关与研发项目(A201700D08)

摘要: 海岸线是海洋与陆地的分界线,同时也是海洋经济发展的"生命线"、"黄金线",具有重要的生态功能和资源价值。开展海岸线占补平衡制度研究,对贯彻落实自然岸线保有率控制制度、促进岸线资源的节约集约利用、实现海岸线保护与海洋经济协调发展具有重要意义。本文通过系统分析海岸线占补平衡制度产生的背景、内涵、意义及相关管理实践,并借鉴国内外耕地和湿地占补平衡的理论研究和管理实践,提出对我国实施海岸线占补平衡制度的建议,以期为海岸线保护与利用管理政策制定提供参考。

English Abstract

  • 海岸线是海洋与陆地的分界线,同时也是海洋经济发展的“生命线”、“黄金线”,具有重要的生态功能和资源价值。随着沿海地区经济社会快速发展,海岸线和近岸海域开发强度不断加大,港口开发、临海工业、城镇建设大量占用海岸线,导致自然岸线资源日益缩减,海岸景观和生态功能遭到破坏,海岸线保护与利用形势严峻。

    2015年中共中央、国务院陆续印发《水污染防治行动计划》《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革方案》,正式提出建立自然岸线保有率控制制度,要求将自然岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核。《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)》提出“围绕湿地、岸滩等典型生态系统开展‘南红北柳’湿地修复,‘银色海滩’岸滩整治,‘蓝色海湾’综合治理等修复工程”。2017年《海岸线保护与利用管理办法》出台,提出严格保护自然岸线,整治修复受损岸线,实现自然岸线保有率管控目标,构建科学合理的自然岸线格局,并将整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线纳入自然岸线管控目标管理。近两年来国家不断加大围填海管控力度,先后印发了《围填海管控办法》、《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》及系列配套管理文件,在严格管控围填海的同时,强调了对海岸生态环境的保护与修复,并明确了海岸线节约利用和生态化建设的有关要求。综上,海岸线尤其是自然岸线的保护,已经成为当前海洋生态文明建设和海洋管理的重中之重。

    为落实自然岸线保有率控制制度,广东、浙江等沿海省纷纷提出建立海岸线占补平衡机制。广东提出占用自然岸线的按占1 m补1.5 m的比例进行修复整治,恢复岸线的自然和生态功能,探索建立先补后占机制。浙江提出围填海项目确需占用非禁用自然岸线的,所在地市、县(市、区)政府要按照“占用与修复平衡”的原则,占用大陆岸线的应修复大陆岸线,占用海岛岸线的应修复海岛岸线,主导开展同址修复或异地修复。但海岸线占补平衡机制在实际操作层面还存在着法律法规体系和配套管理体制机制不健全、相关责任主体不明确、岸线占用方式和补偿标准界定不清晰、岸线生态修复历时较长、后续监管难度大等诸多问题。

    关于海岸线尤其是自然岸线管理的研究,国内学者的关注点主要集中在海岸线遥感提取、岸线变迁及其导致的生态环境问题等方面[1-4],针对海岸线保护与利用的管理制度研究略显不足。近年来,随着海洋生态文明建设的深入推进,基于陆海统筹管理思维的海岸线管控制度研究得以进一步深入[5-7]。但在海岸线占补平衡制度方面的研究国内尚属空白。占补平衡制度实施多见于耕地和湿地保护领域。

    本文通过借鉴国内外耕地和湿地占补平衡的理论研究和管理实践,结合我国海岸线管理实际,提出对我国实施海岸线占补平衡制度的建议。

    • 根据海岸线内涵,结合广东、浙江等省提出的海岸线占补有关要求,可以认为海岸线占补平衡是指建设项目占用海岸线导致岸线自然形态、功能发生变化,应按一定原则进行岸线修复,恢复岸线的自然和生态功能,达到岸线占用与补偿修复相平衡的目的。

      海岸线占补平衡理论上包括以下几个方面的内涵:数量平衡、质量平衡、生态平衡、区域平衡、结构平衡和时间平衡。其中,数量、质量和生态平衡是岸线占补平衡的基本要求。

      数量平衡指岸线长度的平衡,即修复岸线长度不应小于占用岸线长度。

      质量平衡指岸线质量的平衡,即应遵循“占优补优”的原则开展岸线占补,确保修复岸线的品质不低于占用岸线品质。

      生态平衡指海岸生态环境的平衡,即占用岸线不应造成所在区域海岸生态环境的失衡,修复岸线应有利于改善所在区域整体生态环境、维护区域生态系统的平衡。

      区域平衡指岸线的占用和修复应尽可能在同一环境区域进行,以确保区域整体生态环境的平衡。

      结构平衡指岸线修复后的功能应尽可能与占用岸线的功能相一致,如占用砂质岸线的优先考虑修复砂质岸线,占用生物岸线则修复生物岸线。

      时间平衡指岸线占用造成的生态损害时间与岸线修复的生态恢复时间应尽可能保持一致。由于岸线修复作用时间存在一定的滞后性,通过实施“先补后占”可以在一定程度保障时间上的平衡。

      海岸线占补平衡的实施一般包括占补方案制定、方案实施、目标考核(或效果评估)等三个主要阶段。数量平衡和质量平衡指标明确,是岸线占补平衡方案制定和目标考核的首要内容。生态平衡作为一项综合性的指标,在方案制定、实施和考核的全过程中均应作为重点内容加以考虑。为确保方案的顺利实施,时间平衡也被提到了优先位置,即“先补后占”。区域平衡、结构平衡则是在满足前面四个平衡的基础上尽量兼顾。

    • 海岸线占补平衡制度的实施,将进一步提高生态用海用岸门槛,倒逼建设项目不占用或少占用海岸线,促进岸线资源的节约集约利用。通过实施岸线生态修复工程,提升岸线的生态化水平,恢复岸线的生态功能,有力保障了自然岸线长度不减少、质量不降低的目标。岸线修复工程实践的深入开展,还将带动海岸整治修复工程技术及相关管理制度研究的发展,促进投入资金多元化和监管常态化,从而不断完善海岸整治修复体系,实现海岸线保护与海洋经济的协调发展。

      因此,海岸线占补平衡制度的提出,符合当前我国关于加强滨海湿地保护、实施海岸生态修复、促进海岸线资源节约集约利用等要求,是贯彻落实自然岸线保有目标、构建科学合理自然岸线格局、促进陆海统筹与海岸带综合管理的重要保障,是推动海岸整治修复体系不断完善的重要抓手。

    • 为保障粮食安全和农业可持续发展,我国自1999年起实施严格的耕地保护制度,目前已形成以《中华人民共和国土地管理法》为主体,土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦制度及其他相关制度相结合的耕地保护体系[8]。耕地占补平衡是指非农业建设经批准占用耕地的,要按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。

      我国耕地占补平衡制度在实施过程中不断完善,从“重数量轻质量”到“数量、质量、生态三位一体”保护,从“占多少,垦多少”到“占优补优”“提质改造”“补改结合”,耕地占补平衡的理念趋于具体化、科学化,对耕地保护起到了积极作用。但与此同时,耕地占补平衡政策在执行过程中也面临着耕地“质量平衡”缺少长效监管和激励机制、耕地开发过程缺少生态环境保护影响评价机制、补充耕地过分倚重后备资源开发、过度开发耕地导致区域生态风险等诸多问题[8-10]。2000—2010年全国建设占用耕地437.3×104 ha,新增耕地425.8×104 ha,耕地面积总体上能够大致保持占补平衡[9]。但通过比较2009年与2015年的耕地质量等别数据发现,全国耕地质量平均等别从9.80变为9.96,耕地质量等别下降了0.16等,低于平均等别的耕地占比明显上升,表明耕地质量未能达到占补平衡[8]

      为适应耕地保护新形势,我国大力推进耕地占补平衡机制改革,主要措施包括:坚持绿色发展理念,转变补充耕地方式;扩大补充耕地途径;建立补充耕地储备库,实行指标分类管理;实行指标核销制;建立省域内统筹的补充耕地指标调剂平台;拓宽资金渠道,加大补充耕地投入;强化监测监管,改进耕地占补平衡考核等。

    • 湿地保护是国内外相关领域研究的重点和热点问题之一。为了促进湿地保护和恢复,美国于1989年开始采用湿地“零净损失”原则[11],该原则是指开发活动如果损害了湿地,则需要通过恢复、创建或增强等措施对湿地进行补偿,以保证湿地面积、生态功能和生态价值的净损失为零。

      湿地补偿率(恢复、创建或增强的湿地面积与湿地占用面积的比值)是贯彻湿地“零净损失”原则的重要指标[12]。湿地补偿率的确定主要依据补偿措施、湿地类型、湿地功能和价值、地理位置、时间、湿地补偿的成功率或失败率等因素[13]。目前,大多数国家或地区采用的湿地补偿率多为经验值,或者具体案例具体协商,建议范围一般在1: 1至10: 1之间[14-15]

      湿地补偿机制方面,美国主要有湿地缓解银行、湿地替代费补偿(in-lieu fee mitigation,ILF)、湿地被许可人自行补偿(permittee-responsible mitigation,PRM)三种机制[16-17]。除了补偿实施主体、补偿方式、补偿时间各有不同以外,三种机制都强调了对湿地的长期保护。其中,应用最广泛、效果最好的是湿地缓解银行机制,该机制是指在湿地开发者对湿地造成破坏之前,通过购买湿地信用进行补偿,交易完成后,由发起人负责湿地的长期保护。灵活多样的湿地补偿机制在美国的湿地保护中发挥了强大而持续的作用,湿地年损失量由18.5×104 ha (1955—1975年)下降到0.56×104 ha(2004—2009年)[18-19]

      我国湿地生态补偿主要通过政府自上而下的垂直模式进行,此外还有对环境服务付费的市场模式[20]。十八大以来党和国家对湿地保护越来越重视,提出建立湿地保护制度,探索建立湿地生态效益补偿制度。2016年国务院办公厅发布的《湿地保护修复制度方案》提出建立退化湿地修复制度,规定经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则,负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少。2018年福建省率先出台了《福建省湿地占补平衡暂行管理办法》,进一步明确了湿地占补平衡的总体要求、原则、工作程序和方式、相关单位和部门的职责等,并提出建立新增湿地储备制度。

    • 从国内外耕地、湿地保护的管理实践可以看出,耕地、湿地占补平衡制度作为生态补偿的重要手段,有效缓解了自然资源束紧、生态环境退化的压力,促进了人口、资源和环境的协调发展。海岸线作为一种自然资源,与耕地、湿地一样,是人类生产和生活不可缺少的物质基础,具有资源数量有限性、整体系统性、地域差异性和功能多样性等特点。因此,充分借鉴吸收耕地、湿地占补相关理论和实践经验,对于建立健全海岸线资源占用和生态补偿的平衡管理模式,有效推动海岸线的保护与利用,具有重要的指导意义。如耕地保护中提倡的“数量、质量、生态三位一体”保护,及湿地保护的“零净损失”原则,均体现了占补平衡的基本内涵,可作为海岸线占补的指导性原则。国内耕地保护关于转变补充耕地方式、扩大补充耕地途径、建立补充耕地储备库等举措,以及美国湿地补偿的三种实施机制,为海岸线占补平衡机制的实施提供了具体路线指引和方法启示。

      然而,同时应清醒认识到,由于海岸线空间地理位置的特殊性,使其在管理范围、方式、难度上与耕地、湿地有着明显的差别。原因在于:海岸线作为陆海分界线,一直处于动态变化过程中,海洋和陆地上的开发活动都可能对其造成短期或累积的影响,导致其监管范围和难度较大;不同类型的海岸线自然属性差异较大,需采取的管理方式可能截然不同;此外,海岸线涉及的管理部门和行业众多,存在多方利益的博弈。

      因此,海岸线占补平衡应在充分借鉴吸收耕地、湿地占补平衡理论的基础上,结合海岸线管理的特点,在体制机制上积极寻求突破和创新。

    • 实施陆海统筹的海岸带综合管理是建立海岸线占补平衡机制的基础。但与欧、美、日、韩等发达国家相比,我国海岸带管理立法进程较为滞后,目前涉及海岸线管理的法律规章较为繁杂分散,且在海岸带管理权限上存在交叉和冲突,尚未有专门的海岸线保护法律,岸线占补平衡机制缺乏必要的法律保障。因此,迫切需要通过立法明确海岸线保护的管控范围、管控机制和社会责任,建立海岸线保护和利用的社会行为准则,明确海岸线占补平衡机制的法律地位。参照耕地、湿地占补机制,建议以“先补后占”、“占优补优”、“自然岸线零净损失”等作为岸线占补平衡的基本原则,以实现海岸线数量、质量、生态“三位一体”保护作为基本目标,通过恢复、创建或增强等措施对海岸线进行补偿修复;根据岸线占用范围、占用方式及对岸线形态、生态功能的影响程度,以及岸线修复的类型和方式,合理确定补偿系数。

    • 科学的海岸线规划是保障海岸线合理利用,实现海岸线开发与环境相协调,保证区域可持续发展的基础。由于长期以来我国海岸带管理领域采取多部门交叉管理的条块结合的管理体制,部门间缺乏有效的统筹协调机制,导致海岸线空间布局的不合理和低效利用。2018年自然资源部的组建,为统筹“山水林田湖草”系统治理,实施海岸线综合管控提供了重要的制度保障。建议在自然资源部门主导,港口、旅游、环保、住建、农业等多部门共同参与下,编制实施综合的海岸带保护与利用规划,基于海岸带地区资源利用、经济发展以及生态安全,构建科学的海岸线保护与利用空间格局,实施海岸线分级分类管控,促进海岸线资源的高效合理利用及区域协调发展。

    • 借鉴湿地保护“避免、最小化、补偿”的治理顺序,确立严格的海岸线保护治理顺序,以有效避免不必要的海岸线损失。如在申请用海时首要考虑避免占用海岸线的方案;若无法避免或者仅能部分避免不利影响,应将对海岸线的损害最小化,并充分论证占用海岸线的必要性及合理性;对于无法避免且已最小化的不利影响,需通过岸线生态修复补偿措施来抵消对海岸线占有造成的损害。通过加强对岸线占用和生态补偿的审核和管制,提高补偿交易的准入门槛,确保补偿的合规性,杜绝滥用补偿购买环境破坏权的现象。

    • 借鉴美国湿地补偿机制的做法,海岸线占补可以考虑采取岸线被许可人自行补偿、岸线替代费补偿机制、岸线指标有偿使用三种机制。按照“先补后占”的原则,三种机制中的海岸线修复补偿均实施在岸线使用者对自然岸线造成破坏之前。区别在于:岸线被许可人自行补偿是岸线使用者自行开展岸线修复补偿,并对其长期负责;岸线替代费补偿是岸线使用者投入一定的资金,委托政府机构或非盈利组织创建的第三方基金,由第三方进行岸线保护或修复,并负责岸线长期保护;岸线指标有偿使用与美国湿地缓解银行机制类似,是政府建立岸线修复项目库和交易平台,组织专业机构或人员对已完成岸线修复的项目进行验收和指标评定,岸线使用者通过交易平台向项目发起人购买自然岸线指标进行补偿,交易完成后,由项目发起人负责岸线的长期保护。

      参考耕地占补平衡机制,按照“区域平衡”的原则,海岸线占补应建立以县域(或市域)自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充的制度。省级地方政府应加强岸线修复项目库的指标调剂规范管理和交易平台的监管,在市场化的交易机制尚未健全之前,由政府综合考虑补充岸线修复成本、资源保护补偿和管护费用等因素,制定调剂指导价格。

    • 按照《环境保护法》提出的“坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”,海岸线使用单位应当承担岸线占补的主体责任,履行岸线修复或损害付费的义务。海岸线作为公共性的自然资源,其占用和生态修复工作应在政府的监督指导下实施,因此各级地方政府应承担岸线占补的监督管理责任。对于主导实施岸线修复的地方政府,还承担修复的主体责任。为严格落实责任,建议将岸线占补执行情况纳入地方政府政绩考核范围。

      海岸线生态修复是一个长期的过程,可借鉴美国湿地的长效保护机制,建立后评估和长期监管机制,明确长期保护、监管责任单位和工作机制,开展岸线修复工程的后评估,加强对岸线修复工程的长期追踪和永续管理,以确保其生态效益的长久有效性。

    • 开展详尽的海岸线现状基础调查,全面掌握海岸线资源利用和受损现状,制定系统、全面、长期稳定的海岸线生态修复计划;建立健全海岸线生态修复和效益评价制度,完善岸线生态修复和生态效益评估技术指标体系和评价方法,科学指导岸线生态修复的选址、工程建设、验收和后评估,定期对海岸线生态环境现状及修复情况进行全面评价并发布评价结果。

    • 我国海岸生态修复资金来源目前主要以政府公共财政为主,应逐渐由政府为主导的单一化投资向多元化融资格局过渡。市场化的岸线生态修复机制需要引导各方资本的积极参与,以实现常态化运行。建立市场激励机制,通过立法增强政策稳定性。积极推广PPP模式,探索公私合营的多种形式,吸纳社会资本,建立政府引导、社会参与的海岸线生态补偿多元化投融资机制。

    • 本文介绍了海岸线占补平衡制度的研究背景、内涵、意义及国内相关管理现状,指出海岸线占补平衡机制对于落实自然岸线保有率控制制度、构建科学合理自然岸线格局具有重要意义。占补平衡机制作为生态补偿的重要手段,在耕地、湿地保护方面发挥了重要的作用,但在海岸线保护方面相关理论和实践都较为欠缺。因此,本文通过研究借鉴国内耕地占补管理实践、国外湿地占补平衡的相关理论和实践,从加强法律保障、强调规划引领、严格岸线治理顺序、探索占补多样化机制、建立后评估和长期监管机制、加强基础调查和岸线整治修复体系建设、建立多元化投融资机制等方面探讨了我国实施海岸线占补平衡制度的具体路径。

      随着我国海洋强国战略和生态文明体制改革的深入推进,海岸线的综合开发与保护将面临更大挑战,海岸线占补平衡制度作为协调保护与开发、平衡经济发展与生态环境的重要手段,其理论体系和实施机制迫切需要进行深入研究,以及在实践中不断丰富和完善。

参考文献 (20)

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